En av de mest centrala och även mest omdebatterade frågor rörande hyressättningssystemet är vilken inverkan detta får på nyproduktionen av
67
Det är värt att notera att jämförelserna med internationell forskning haltar något då det ofta handlar vad som brukar benämnas första generationens hyresregleringar. Detta innebär praktiken att det finns ett hyrestak. Då det svenska systemet inte är uppbyggt på detta sätt är det svårt att dra konkreta slutsatser från dessa studier.
6 Vilka andra effekter ger dagens hyressättningssystem? 55
hyresrätter. Även om dagens system möjligen minskar incitamenten att bygga hyresrätter är det på intet sätt ett faktum att det inte byggs några. Om vi tittar på perioden 1995-2012 så färdigställdes knappt 360 000 lägenheter i Sverige, av dessa var 36 procent, eller drygt 130 000, hyresrätter. Man får, i den allmänna debatten, ofta intrycket av att det idag inte byggs några hyresrätter, men om vi tittar på åren 2008-2012 så var andelen 31 procent. Det är visserligen en något lägre andel än
tidigare, men trots allt var nästan var tredje lägenhet som färdigställdes en hyresrätt. Det är även värt att notera att det inte finns några större
regionala effekter vad gäller andelen hyresrätter av det totala byggandet.68
Figur 6.1 Nybyggnation per upplåtelseform 1980-2012.
Källa: SCB
Det finns dock ett antal skäl till att hyressättningssystemet skulle kunna ha en hämmande inverkan på nyproduktionen av hyresrätter. Se t ex Lind (2003) och Eriksson & Lind (2005):
För det första skulle bruksvärdessystemet i princip kunna hålla inflyttningshyrorna nere till nivåer som gör det svårt att få lönsamhet i nyproduktionen av hyresrätter. Denna eventuella effekt på utbudet beror i så fall på skillnaden mellan den implicita jämviktshyran och bruksvärdeshyra och utbudets priskänslighet. Ju större skillnad mellan jämviktshyran och bruksvärdeshyra, desto större negativ effekt på nyproduktionen. Och ju högre utbudselasticitet i intervallet, desto större negativ effekt. Eftersom det numera går att presumera om undantag från bruksvärdessystemet under 15 års tid i samband med nyproduktion kan möjligen nyproduktionshyran i många fall ligga nära jämviktshyran och att bruksvärdessystemet därför inte längre begränsar nyproduktionen.
68
Under perioden 2008-2012 var andelen hyresrätt: 32 procent i Storstockholm, 30 procent i Storgöteborg, 35 procent i Stormalmö samt 30 procent i riket utanför storstadsregionerna. 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012
Den andra huvudsakliga anledningen till att bruksvärdessystemet skulle kunna hindra nyproduktion av hyresfastigheter är mer indirekt men betydligt allvarligare. Även om marknadshyror i princip är tillåtna i nyproduktionen – och kanske i praktiken redan är ett faktum – så är de inte det i beståndet och detta skapar ett gap mellan hyrorna i nya och gamla lägenheter. Detta gap ökar risken med att investera i nya lägenheter eftersom det främst är dessa som blir vakanta om efterfrågan sjunker. Nya lägenheter som ju vanligen byggs i mer perifera områden, där betalningsviljan är lägre, får genom hyresgapet än svårare att klara konkurrensen från äldre, centralt belägna
lägenheter.69
Slutligen kan det finnas allmän osäkerhet om bruksvärdessystemets framtida utformning vilket kan ha en begränsande effekt på
nyproduktionen. Räknar man med att nuvarande system så
småningom kommer att avvecklas kan det vara lönsamt att vänta med investeringar i nya bostadshyreshus, och sådana förväntningar har funnits länge på marknaden. Men även för de marknadsaktörer som är övertygade om att dagens system består finns det en osäkerhet om den framtida utformningen, och eventuella förväntningar om att statliga subventioner till nyproduktionen kommer att återinföras leder till att man väntar med att investera.
Författarna anser dock att dessa faktorer har spelat en underordnad roll till varför det byggts så få hyreshus i Sverige under senare tid. En troligare förklaring till det låga byggandet av hyresrätter är, enligt de ovan citerade författarna, istället att bostadsrätter var skattemässigt gynnade, att det fanns högre betalningsvilja för bostadsrätter (på grund av hushållens preferenser) och att högkonjunktur och börsbubbla gjorde det särskilt lönsamt att bygga bostadsrätter där ju investeraren omedelbart får igen sina pengar.
Empiriska studier som analyserat vilka effekter avregleringar i andra länder fått på nyproduktionen av hyresbostäder, tyder i allmänhet på att dessa effekter är av mer blygsamt slag. Samtidigt framkommer dock att det vid tiden för avregleringarna i dessa länder förelegat sådana politiska och ekonomiska omständigheter, att det är svårt att urskilja just
avregleringens effekter från annat som också troligtvis påverkat utbudet av hyresbostäder.70 Detta innebär i sin tur att det kan vara vanskligt att utifrån dessa studier dra slutsatser kring vilka effekter en eventuell svensk avreglering skulle få på nyproduktionen.
Av dessa studier kan exempelvis nämnas, Lyytikäinen (2005), som studerat avregleringen av delar av den finska marknaden. Lyytikäinen finner enbart små effekter på nyproduktion som en effekt av
avregleringen. Inte heller Sims (2007) – som studerat avregleringen i Massachusetts, USA – finner några större effekter på nyproduktionen.
69
Denna problematik är välkänd och diskuterades exempelvis redan av Benztel m.fl.(1963) och i SOU 1974:17 – Solidarisk bostadspolitik.
70
Se t ex Forsberg och Åsell (2000), som analyserat effekterna i Finland, Spanien och Storbritannien.
6 Vilka andra effekter ger dagens hyressättningssystem? 57
Det är således oklart hur mycket dagens hyressättningssystem hämmar nyproduktionen av hyresrätter, samt hur stor effekt det har i förhållande till andra utbudshämmande faktorer. Även om presumtionshyressystemet säkerligen bidrar till att moderera bruksvärdessystemets hämmande inverkan på nyproduktionen finns investeringsrisken – vilket vi pekat på ovan - som följer av det stora hyresgapet mellan det äldre, beståndet och de väsentligt högre satta hyrorna i nyproduktionen kvar – vilket kan förmodas ha en avskräckande effekt på byggherrar som vill bygga hyresrätter. Det ska också påpekas att fastighetsägares
investeringskalkyler är betydligt mer långsiktiga än de 15 år som
presumtionshyresundantaget gäller, samtidigt som det finns en osäkerhet kring var hyrorna hamnar efter att undantagsperioden med
presumtionshyror löpt ut. Denna osäkerhet kan också ha en viss hämmande inverkan på nyproduktionen av hyresrätter. Knäckfrågan, som skulle behöva utredas närmare, är om presumtionshyressystemet ger byggherrar ett tillräckligt starkt incitament att satsa på hyresrätter i områden där detta är vad som företrädesvis efterfrågas?
Se även bilaga 1 för en mer ingående diskussion angående presumtionshyror i nyproducerade hyresbostäder.