I MPLEMENTERING

I idémodellen betonas att översättning sker i varje steg av en idés resa, när den möter aktörer på sin färd. För att en organisation anammar en idé på ett centralt plan, innebär det inte automatiskt att den färdas vidare i organisa-tioner till enheter och individer. I de organisaorganisa-tioner som varit föremål för avhandlingens studier, har strukturerade satsningar gjorts för att föra vidare och förankra idén om medarbetarskap i hela organisationen bland alla anställda. Hur detta sker och vilken strategi man valt, kan påverka i vilken grad och på vilket sätt som översättningen sker vid de olika anhalterna inom organisationerna. Här kan begrepp som rör implementering vara ett värdefullt komplement till idémodellen.³¹ Ett centralt begreppspar inom implementationsforskningen är dikotomin ”Top-down” och ”Bottom up”

eller dess svenska motsvarighet uppifrån- och nedifrån perspektiv.

4.1.1 Top-down kontra bottom-up perspektivet

Kännetecknande för top-down perspektivet är att initiativet till ett beslut eller en förändring återfinns i organisationens toppskikt och att genomförandet

31 Implementationsforskningen har sitt ursprung i statsvetenskap med inriktning mot hur politiska beslut genomförs. Implementering eller genomförande kan ses som en delprocess som löper parallellt med andra delprocesser i en vidare policyprocess (Municio, 1995). Teorierna som forskningsinriktningen formulerat kan också tillämpas på förändringsarbete och i studiet av genomförandet av en idé eller ett övergripande beslut i organisationer.

också styrs därifrån. Styrningen sker genom detaljerade instruktioner vilka kommuniceras nedåt i hierarkin (Municio, 1995). Ett antagande som modellen bygger på är att det är möjligt för ledningen eller beslutsfattarna att styra genomförandet och kontrollera de processer som påverkar det. En lyckad implementering är om resultatet motsvarar beslutsfattarnas ursprung-liga intentioner (Elmore, 1979/80). Villkoren för att det ska ske har formu-lerats av olika forskare³². Bland annat listar Sabatier (1986) upp några nödvändiga förutsättningar för en framgångsrik implementering enligt top-down modellen. Kontexten i Sabatiers artikel är implementering av offentliga beslut (policies). Jag anpassar här förutsättningarna till det sammanhang jag studerar. Det första Sabatier nämner är klara och konsistenta mål, vilka behövs för utvärdering, men också som styrmedel. Vidare måste besluten bygga på en riktig kausal teori, det vill säga att den idé som förväntas för-verkligas genom implementeringen leder till avsedda effekter. Implemen-teringen bör också stödjas av ledningen genom en tydlig styrning innef-attande belöningar och sanktioner för att minska motstånd och uppmuntra de som är med på banan. Ledningen är också beroende av engagerade och skickliga aktörer i implementeringskedjan, som även har förmågan att ut-nyttja tillgängliga resurser för genomförandet. Ett annat villkor för att implementeringen ska lyckas är att stöd ges från högsta ledningen och intres-segrupper. När det gäller intressegrupper är det rimligtvis de fackliga organi-sationerna som är de primära. Slutligen bör det finnas resurser tillgängliga, för att inte underminera övriga åtgärder som vidtas för att stödja implemen-teringen. Det torde främst handla om ekonomiska och tidsmässiga resurser för genomförandet.

Bottom-up perspektivet representerar i många avseenden ett motsatt syn-sätt gentemot top-down modellen och utvecklades som en kritik gentemot den rådande top-down filosofin i implementeringsforskningen (Se exempel-vis Elmore, 1979/80). Medan utgångspunkten i ett uppifrånperspektiv är upp-fattningen att det går att styra implementeringsprocessen från toppen i orga-nisationen, betonas i bottom-up modellen den nyckelroll som lägre nivåer i organisationen har i genomförandet. Det innebär att hänsyn måste tas till den reella verksamheten, för att genomförbara beslut ska kunna fattas (Municio, 1995). I stället för att fokusera vad som händer i ledningen och centrala be-slut, är intresset vänt mot det nedersta steget i genomförandeprocessen och deras beteende. Detta i sin tur ger grunden för policyutformandet (Elmore,

32 Ham & Hill (1993) resonerar i boken ”The policyprocess in the Modern Capitalist State” om villkor för en perfekt implementering enligt top-down modellen, där de refererar till flera forskare som berört temat.

1979/80).³³ I det här perspektivet är inte överensstämmelsen mellan utfall och policyskaparnas intentioner avgörande för framgång. Framgångskriterierna är i stället villkorliga. Hänsyn tas till de begränsningar och möjligheter som finns att påverka människors beteende (ibid).

Det finns svagheter och styrkor i båda perspektiven. Svagheterna antyds av den kritik som framkommit. Top-down perspektivet kritiseras av bottom-up företrädarna bland annat för en alltför stark betoning på beslutsfattarnas eller ledningens betydelse i implementeringsprocessen och att de inte ser vilken inverkan andra aktörer kan ha. Vidare görs en skarp åtskillnad mellan beslutsfattande och implementering, där bottom-up företrädarna framhåller att de går in i varandra och att beslut fattas även under implementerings-processen när de konkretiseras (Sabatier, 1986). En kritik som riktats mot bottom-up perspektivet ur ett normativt perspektiv är att det kan leda till kon-servatism, där besluten inte blir framåtsyftande, utan i stället speglar hur den reella verksamheten ser ut och vad som uppfattas som möjligt (Linder &

Peters, 1987; Palumbo, 1987). Argument finns också för en analytisk svaghet i bottom-up perspektivet att hela implementeringstanken faller genom att det inte finns något bestämt fokus för implementeringen, om inte policy-skaparnas eller beslutsfattarnas intentioner beaktas (Linder & Peters, 1987).

4.1.2 Lärande- och utvecklingsperspektiv

Flera perspektiv och försök till integrering av de två ovanstående, har utvecklats inom området implementering. Det jag här ser som relevant att fokusera är ett lärande- och utvecklingsperspektiv, vilket förutsätter ett sam-spel mellan organisationen och dess ledning och individerna i organisationen (Ellström, E, 1993). Tidiga förespråkare för ett sådant perspektiv inom implementeringsforskningen är Majone & Wildavsky (1979/1984) och McLaughlin (1976, 1990). Inslagen av bottom-up perspektivet är framträ-dande i lärande- och utvecklingsperspektivet. Samstämmigt med top-down perspektivet är dock att utgångspunkten är en idé eller policy som antagits av politiska organ eller organisationsledning.

I vad Majone & Wildavsky (1979/1984) kallar ett evolutionärt perspektiv på implementering, betonar de att kunskapen om vad som är ett lämpligt handlande utvecklas under implementeringens gång. De menar att det i start-skedet är omöjligt att ha kännedom och förståelse för hur alla förhållanden

33 Richard Elmore (1979/80) behandlar i sin artikel en alternativ ingång i policystudier till top-down perspektivet och den modell han kallar ”forward-mapping”. Alternativet är ”backward-mapping”, som har som utgångspunkt ett bottom-up perspektiv. Även om det berör perspektiv på policystudier, kan det antas att de också kan ha konsekvenser för hur implementering genomförs.

ser ut och därmed är det inte heller lämpligt att göra några detaljerade planer för implementeringen. Mål som formuleras i policyskapandet är enligt dem ofta mångfacetterade och otydliga. Dessutom förändras förutsättningarna över tid. Policyn är vägledande genom att området och problemet som ligger till grund definieras i den. Den är ofta generell till sin karaktär och består av ett antal möjliga dispositioner³⁴. Realisering av policyn kan ske på olika sätt, beroende på de förhållanden som råder. Implementeringen kännetecknas i den evolutionära modellen av omtolkningar och lärande, snarare än av att följa specifika instruktioner som policyskaparna formulerat. I ett evolutionärt perspektiv innebär det också att policyn förändras under processen.

At each point we must cope with new circumstances that allow us to actualize different potentials in whatever policy ideas we are implementing. When we act to implement a policy, we change it. (Majone & Wildavsky, 1979/1984, s 177) McLaughlin är inne på samma linje när hon argumenterar för implemen-tering som en ömsesidig anpassningsprocess. Projektmål och metoder modi-fieras för att passa behov och intressen hos den lokala personalen vilka ska omvandla projektidén till praktik, samtidigt som det också sker en anpassning i hur personalen möter kraven från projektet (McLaughlin, 1976). Hon stödjer sin argumentation med resultat från ett omfattande forskningsprojekt där implementering av förändringsprojekt inom utbildning studerats.³⁵ Imple-menteringsprocessen, det vill säga hur implementeringen genomförs, ges en förhållandevis stor betydelse i jämförelse med tekniska och planerings-mässiga aspekter (McLaughlin, 1976, 1999).

En kritisk faktor för att förändring på djupet ska kunna ske, är att de som i praktiken ska genomföra förändringen är delaktiga i utformningen och i besluten som tas under implementeringens gång. Genom deltagande i processen möjliggörs också ett lärande och en integrering av förändringen hos individerna, som är nödvändigt för att förändringen ska bli en realitet (McLaughlin, 1976). McLaughlin (1976) uttrycker det som att hjulet måste uppfinnas och återuppfinnas i varje lokalt sammanhang. Görs inte det finns

34 Majone & Wildavsky (1979/1984) beskriver dispositioner som ”the tendency of something to act in a certain manner under given circumstances” (s 169).

Definitionen är hämtad från Webster, men ingen referens anges.

35 The Rand Change Agents study gemomfördes 1973-1978 och behandlade implementeringen av federala program som syftade till förändring av undervisningspraktiken. Resultaten behandlas i flera artiklar (McLaughlin, 1976, 1987, 1990, 1999). Jag utgår från en artikel från 1976, men jag tar också hänsyn till senare publikationer, där nya aspekter lyfts fram. Det gäller främst en artikel från 1990, där en omtolkning av resultaten redovisas.

risken att implementeringen blir ytlig och att förändringen inte blir hållbar.

Extern hjälp, exempelvis i form av konsulter, kan dock ge ett värdefullt stöd i processen, beroende på hur de interagerar med den lokala miljön. Om konsulten kan stödja lokala ansträngningar och inspirera till lokal anpassning av det stoff som konsulten ger, kan anlitande av en extern resurs främja en utveckling av den lokala praktiken (McLaughlin, 1990).

Hur förhållandena ser ut i den lokala kontexten påverkar process och resultat av implementeringen. En viktig faktor är det stöd som ledningen ger projektet och den allmänna inställningen i den institutionella miljön. Om inte ledningen visar att projektet är viktigt är det svårt för de som arbetar i den praktiska verksamheten att själva genomdriva förändringar, även om de är positivt inställda till projektet och den förändring som det syftar till. Det bör också uppmärksammas att ett förändringsprojekt eller en policy endast är en del av ett vidare sammanhang och där projektet inte alltid upplevs som det centrala och mest relevanta i arbetet. Andra influenser kan ha större betydelse, exempelvis från professionella nätverk, olika enheter inom organi-sationen eller kollegor i allmänhet. Förändringar kan också få ett större genomslag om de kanaliseras genom redan befintliga strukturer och profes-sionella nätverk, än om de går genom särskilt formade strukturer för projektet (McLaughlin, 1990). I en studie som genomfördes i slutet av 1980-talet som utgick från lärares perspektiv, framkom tydligt kontextens betydelse för lärande och förändring, där olika dimensioner av den, hade inflytande på varierande sätt. Särskilt betydelsefullt var närmiljön och lärarnas professio-nella nätverk. I nätverket fanns möjligheten att samtala om vad som skedde i praktiken, dela med sig av erfarenheter och tillsammans genom kommunika-tionen skapa en gemensam förståelse som bidrog till förändring. Hur en policy togs emot och behandlades i det professionella nätverket, påverkade i hög grad de enskilda individernas agerande³⁶ (McLaughlin, 1999).

De lokala aktörernas inställning och agerande är enligt både Majone &

Wildavsky (1979/1984) och McLaughlin (1976, 1987, 1990, 1999) centralt för implementeringen. I slutändan är det individerna längst ut i organisa-tionen och som har att genomföra förändringen, som avgör vad som kommer ut av policyn. Genom den kontinuerliga tolkningen och omformningen av den idé som är grunden för policyn eller förändringsprojektet, går det inte att

36 Studien som genomfördes 1987-1992 visade att lärare som tillhörde en aktiv professionell gemenskap (community) bättre lyckades att anpassa policyn så att det ledde till genomgripande förändring i klassrumspraktiken. Fanns inte tillgången till en sådan gemenskap, tenderade förändringarna att bli ytliga. De professionella gemenskaperna skiljde sig också i karaktär, vilket även medförde en variation vad gäller implementeringsresultaten (McLaughlin, 1999; McLaughlin & Talbert, 1993).

förutsäga resultatet av implementeringen. Oftast finns en strävan hos indi-vider att göra ett gott jobb och att de därför gör vad de anser är bäst. Det innebär att policyskaparna eller de ansvariga för projektet kanske inte uppnår de mål de stakat ut från början, men istället vad som behövs (McLaughlin, 1987). I det här perspektivet ses policyn eller projektet som ett hjälpmedel att förbättra praktiken, istället för som ett mål i sig (McLaughlin, 1990).