Nyckelpersoner inom miljömålssystemet – det vill säga Samverkansgruppen för miljömålen, myndigheternas kontaktpersoner för respektive miljökvalitetsmål samt de regionala samordnarna – uppger att de i stort ser fler synergimöjligheter än konflikter mellan miljömålen. Mellan miljömålen och andra politikområden ser man också fler synergimöjligheter än konflikter, men antalet synergimöjligheter är inte riktigt lika stort som mellan miljökvalitetsmålen. De viktigaste konflikterna finns mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden. Konflikterna uppstår
11 Miljömålsrådet (2008). Miljömålen – Nu är det bråttom! Miljömålsrådets utvärdering av Sveriges miljömål. Naturvårdsverket, s. 296.
12 I kapitlet används miljömålen som generellt begrepp för generationsmålet, miljökvalitets- målen och regionala miljömål.
13 Naturvårdsverket (2011). Synergimöjligheter, målkonflikter och problem i miljömålsarbetet – En analys utifrån nyckelaktörers perspektiv. Rapport 6474.
i dessa fall när övergripande mål inom enskilda verksamheter inom samhället, så kallade produktionsmål, bryts ned till detaljerade verksamhetsmål.
Inom miljöarbetet formuleras mål och genomförs olika aktiviteter och presta- tioner med förhoppningen att dessa ska ge rätt effekter ute i naturmiljön eller på andra områden som berörs av miljömålen. Figur 5 visar en systembild över miljö- arbetet och var i systemet som synergimöjligheter och konflikter återfinns. Effek- terna av miljöarbetet återfinns i den högra sidan av figuren. På kort sikt utgörs effekterna av att olika åtgärder genomförs, på medellång sikt sker förändringar i miljön och på lång sikt slutligen kan miljömålen uppfyllas.
Figur 5. Systembild över miljöarbetet utifrån miljömål och effekter. Pratbubblorna illustrerar
var konflikter och synergimöjligheter återfinns.
FÖRUTSÄTTNINGAR ”DRIVKRAFTER”
Miljötillstånd
Samhället (samtliga)Miljömål
Andra mål (politik- områden)
Sektorer och
aktörer Samhällsutveckling (ekonomisk, teknologisk, social)
Befintliga styr- medel och dess administration
Styrmedel 1 Styrmedel 2 Styrmedel 3
Förändring
i miljön uppfylldaMiljömål
AKTIVITETER PRESTATIONER EFFEKTER
KORT SIKT MEDELLÅNG SIKTEFFEKTER LÅNG SIKTEFFEKTER
Åtgärd 1 Åtgärd 2 Åtgärd 3
Konflikter när målen operatio-
naliseras Trender i sam- hällsutvecklingen har främst negativ
påverkan Både synergi-
möjligheter och
konflikter målen opera-Konflikter när tionaliseras Främst
synergi- möjligheter
Beskrivna synergier och målkonflikter
Myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen ser främst interna synergimöjligheter relaterade till Ingen övergödning, Ett rikt växt- och djurliv samt Begränsad klimatpåverkan. När det gäller övergödning finns tydliga kopp- lingar både till miljömål med fokus på minskade utsläpp till luft och till miljömål som rör tillståndet i naturmiljöer på land och i vatten. Eftersom vattnet rör sig i ett kretslopp finns starka synergier mellan samtliga vattenrelaterade miljömål – Grundvatten av god kvalitet, Levande sjöar och vattendrag, Myllrande våtmarker och Hav i balans samt levande kust och skärgård. Artrikedom bland växter och djur anknyter till alla miljömål som kan kopplas till växt- och djurliv i naturmiljö- er. Synergimöjligheter med en begränsad klimatpåverkan finns främst för miljömål som påverkas av antingen minskade utsläpp till luft eller bevarande av värdefulla
naturmiljöer. Om utsläppen till luft kan begränsas ger det en positiv utveckling för flertalet miljökvalitetsmål.
Den tydligaste konflikten inom miljömålssystemet på nationell nivå är kopp- lad till miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Två tredjedelar av kon- taktpersonerna uppger att det finns interna målkonflikter14 i förhållande till just Begränsad klimatpåverkan. Ett exempel på en sådan målkonflikt är när bristande miljöhänsyn vid uttag av bioenergi från skogsmark ger negativ inverkan på mål- uppfyllelse av Levande skogar.
SyNERGIER MELLAN MILJÖKVALITETSMÅL OcH POLITIKOMRÅDEN
Synergimöjligheter mellan miljömål och andra politikområden bedöms främst finnas i relation till folkhälsopolitik, skogspolitik, energipolitik och internationellt utvecklingssamarbete. En skogspolitik som säkerställer ett hållbart skogsbruk med god miljöhänsyn ger gynnsamma effekter för ett flertal miljökvalitetsmål. Långsik- tigt hållbara lösningar inom energipolitiken kan ge en positiv utveckling på många områden, särskilt om man hittar lämpliga avvägningar för uttag av bioenergi i skogsmark och hållbara placeringar av vindkraftsparker som inte har negativ påverkan på känsliga naturmiljöer. Många frågor har internationell bäring och goda politiska beslut på den internationella arenan har en gynnsam utveckling för miljömål med begränsad nationell rådighet. Detta gäller till exempel utsläpp till luft, kemikalieanvändning och fiskeripolitik.
På den regionala nivån ser samordnarna för miljömålen på länsstyrelserna främst synergimöjligheter mellan de regionala miljömålen och folkhälsopolitik, hälsopolitik och skydd mot olyckor. Ett miljöarbete som lyfter in dessa samhälls- dimensioner skapar en positiv utveckling på den regionala nivån.
MÅLKONFLIKTER MELLAN MILJÖKVALITETSMÅL OcH POLITIKOMRÅDEN
Mellan miljökvalitetsmålen och andra politikområden framträder främst skogspo- litik, energipolitik, regional utvecklingspolitik och näringspolitik som områden för externa målkonflikter15. I dessa sammanhang nämns främst EU:s fiskeripolitik och
jordbrukspolitik, otillräcklig hänsyn inom jord- och skogsbruk, vattenkraftsindu- strin, den internationella sjöfarten samt transportpolitiken. Kontaktpersonerna för miljökvalitetsmålen Giftfri miljö och Storslagen fjällmiljö ser flest externa mål- konflikter i förhållande till andra politikområden. Farliga ämnen finns i ett flertal produkter med betydelse för bland annat energi, försvar, hälsa, konsumtion, pro- duktion och transporter. I fjällvärlden är utvecklingen av till exempel vindkrafts- parker, mineralprospektering och klimatförändringar ogynnsam för rennäringen,
14 Med interna målkonflikter menas konflikter mellan miljökvalitetsmål.
15 Med externa målkonflikter menas konflikter mellan miljökvalitetsmål och andra politik- områden.
en näring som i många fall utgör en central aktivitet för bevarande av en storsla- gen fjällmiljö.
På regional nivå framträder främst politikområdena försvarspolitik, skogspoli- tik och transportpolitik som områden där de regionala samordnarna ser konflikter med de regionala miljömålen. Delvis är detta områden som den regionala nivån inte kan styra över, vilket ur ett regionalt perspektiv innebär äkta konflikter (se vidare avsnitt Äkta och oäkta målkonflikter och synergier). I övrigt är kommuner- nas och regionernas samhällsplanering central för den fysiska planeringen i landet. Många länsstyrelser lyfter fram Grundvatten av god kvalitet och Storslagen fjäll- miljö som de mål som står i störst konflikt med de verksamheter som länsstyrel- serna själva ansvarar för, exempelvis regional utveckling. Här är kopplingen tydlig till konflikten mellan mark- och vattenanvändning utifrån miljöhänsyn eller uti- från lokalisering av exempelvis näringsverksamhet eller annan byggnation. Figur 6 visar en sammanställning av de synergimöjligheter och konflikter som nämns ovan.
Figur 6. De områden där flest kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen samt regionala sam-
ordnare ser synergimöjligheter och konflikter i miljöarbetet.
M Å L U P P F Y L L E L S E
Ingen övergödning Begränsad klimatpåverkan
Ett rikt växt- och djurliv Folkhälsa Skogspolitik Energipolitik
Ingen övergödning Bara naturlig försurning
Folkhälsa Hälsopolitik Skydd mot olyckor
NATIONELL NIVÅ REGIONAL NIVÅ
Ingen övergödning
Grundvatten av god kvalitet Storslagen fjällmiljö Skogspolitik Transportpolitik Försvarspolitik Begränsad klimatpåverkan Levande skogar Skogspolitik Energipolitik
NATIONELL NIVÅ REGIONAL NIVÅ
Regional utvecklingspolitik
SYNERGIER SOM KAN STÄRKA KONFLIKTER SOM KAN FÖRSVÅRA
EXTERNT
INTERNT
EXTERNT
INTERNT
En jämförelse med förra fördjupade utvärderingen 2008
En jämförelse mellan underlaget till denna och den förra fördjupade utvärderingen visar både likheter och vissa skillnader. Både nu och då framträder synergimöjlig- heter med energi- och folkhälsopolitik. Skogspolitik är ett område som inte lyftes fram 2008, men där det i dag går att se synergimöjligheter att arbeta vidare med. Transportpolitik och regional utvecklingspolitik är områden som uppgivits vara problematiska både 2008 och i dag.
I underlagen från 2008 ansåg sektorsmyndigheterna att det främst fanns syner- gimöjligheter mellan transport-, energi- och konsumentpolitik och miljömålen. På den regionala nivån såg samordnare från länsstyrelserna synergimöjligheter mellan miljömålen och näringspolitik, folkhälsopolitik och transportpolitik. De miljökvalitetsmål som främst ansågs ha synergier med andra politikområden, både
på nationell och regional nivå, var Begränsad klimatpåverkan, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt God bebyggd miljö16.
Flertalet sektorsmyndigheter lyfte 2008 fram att det var i relationen mellan miljömålen och konsumentpolitik, livsmedelspolitik, arbetsmarknadspolitik och utrikeshandel som det fanns externa målkonflikter. När det gäller målkonflikter på regional nivå framträdde en bild av att näringspolitik, regional utvecklingspolitik och transportpolitik var de områden där flest samordnare från länsstyrelser upp- levde externa målkonflikter.
De miljökvalitetsmål som pekades ut att vara i konflikt med andra politikområ- den, både av sektorsmyndigheterna och länsstyrelserna, var främst Begränsad kli- matpåverkan, Hav i balans samt levande kust och skärgård och Ett rikt odlings- landskap.
Reflektioner kring synergier och konflikter
I underlagen till den fördjupade utvärderingen 2008 framgår att kontakten mellan miljömålen och vissa politikområden gav upphov till såväl synergimöjligheter som målkonflikter. På nationell nivå var detta tydligast kopplat till konsumentpoliti- ken, medan det på regional nivå var näringspolitik och regional utvecklingspolitik. Detta kan tolkas dels som att konflikter och synergier kan existera parallellt, dels som att lösningen av en målkonflikt kan åstadkomma synergieffekter. Liknande tendenser finns även denna gång. På nationell nivå ser myndigheterna både konflikter och synergimöjligheter mellan miljömålen och energipolitiken samt skogspolitiken. På den regionala nivån återspeglas inga sådana tydliga områden. Kontaktytorna mellan miljökvalitetsmålen varierar. Mellan vissa mål framträder ömsesidiga synergier och konflikter, medan det mellan vissa miljökvalitetsmål inte verkar finnas någon direkt spegling av konflikter och synergimöjligheter. Till exempel bedömer kontaktpersonen för miljökvalitetsmålet Begränsad klimat- påverkan att det finns interna målkonflikter i förhållande till fyra andra miljökva- litetsmål, medan elva kontaktpersoner ser konflikter med just Begränsad klimat- påverkan.
I några fall ser myndigheternas kontaktpersoner för miljökvalitetsmålen varken konflikter eller synergier med andra miljökvalitetsmål. Detta skulle kunna för- klaras med att kontaktytorna mellan målen hittills har varit få, varför man inte kunnat se några konflikter men inte heller kan föreställa sig möjliga synergier. Det skulle också kunna stärka hypotesen ovan när det gäller mål som samtidigt är i konflikt och i synergi med varandra, det vill säga att lösningen av en målkonflikt rentav kan leda till synergier. Mer och fler samarbeten skulle således kunna skapa
16 Naturvårdsverket (2007). Miljömål och andra önskemål. En studie av synergier och kon- flikter. Rapport 5747, s. 28 ff.
fler synergimöjligheter men också förtydliga om och var målkonflikter kan upp- träda.