Information om åtgärdskostnader

För att bestämma avgiftens nivå behöver information om de kompensatoriska åt- gärdernas kostnader hämtas från åtgärdsmarknaden. Det är mycket svårt för myn- digheten att komma åt informationen om åtgärdskostnader på annat sätt än att fak- tiskt genomföra ett anskaffningsförfarande. Naturvårdsverket gör därför bedöm- ningen att det är nödvändigt att anskaffningen av kompensatoriska åtgärder sker innan en avgiftsnivå kan fastställas (se även avsnitt 5.6). Detta innebär att i en uppstartsperiod kommer en viss mängd kompensatoriska åtgärder att behöva finan- sieras av andra medel än direkta avgiftsintäkter.

Detta löser dock inte myndighetens informationsproblem till fullo. Myndighe- ten skulle även behöva ha förkunskaper om hur åtgärdskostnaderna för avgifts- marknadens aktörer ser ut för att kunna sätta den optimala nivån på avgiften. Detta för att kunna förhandsbedöma hur stor efterfrågan på kompensatoriska åtgärder kommer att bli, och därmed vilken total mängd belastningsreduktioner som bör anskaffas till att börja med. Om det skulle visa sig att de verksamheter som förses med utsläppstak har lägre kostnader för att genomföra egna utsläppsreducerande åtgärder än vad myndigheten på förhand bedömt kommer också efterfrågan på kompensatoriska åtgärder bli lägre än väntat.

I den ekonomiska analys som genomförts har ovanstående informationspro- blem belysts genom att redovisa dels resultaten för ett scenario där myndigheten antas ha fullständig information (vilket resulterar i ett optimalt utfall) och ett fall där myndigheten på grund av ofullständig information har upphandlat fler kompen- satoriska åtgärder än vad som i slutändan efterfrågas. Resultaten visar att i det fall myndigheten anskaffar kompensatoriska åtgärder för hela det totala utsläppstaket som satts för avgiftsmarknadens aktörer kommer den avgiftsnivå som sätts vara högre än optimalt och myndigheten får ett överskott av kompensatoriska åtgärder som inte efterfrågas. Detta beror på att vissa reningsverk, enligt det dataunderlag som våra modellresultat baseras på, har relativt låga kostnader för att genomföra egna åtgärder och förväntas därför inte efterfråga kompensatoriska åtgärder. Detta leder till att avgiftsintäkterna inte räcker för att täcka de utgifter myndigheten har haft för att anskaffa kompensatoriska åtgärder (se underlagsrapport 6346, bilaga 2). För att försöka undvika att en sådan situation uppstår är det bra om myndigheten försöker göra efterforskningar om hur stor efterfrågan på kompensatoriska åtgärder verkligen kan komma att bli innan anskaffningen genomförs.

Ett sätt att försöka komma tillrätta med informationsproblemet kan vara att myndigheten börjar med att anskaffa endast en viss andel av det totala utsläppsta- ket i form av kompensatoriska åtgärder, vilket minskar risken för att efterfrågan inte ska räcka till. Om efterfrågan sedan visar sig vara större får fler kompensato- riska åtgärder anskaffas efter hand och avgiftsnivån justeras därefter för att motsva- ra kostnaden för att genomföra det antal kompensatoriska åtgärder som krävs för att det totala utsläppstaket ska nås. Behovet av att på detta sätt stegvis kunna juste- ra avgiftsnivån är en anledning till varför det är så viktigt att avgiften förblir en

avgift också i rättslig bemärkelse eftersom en skatt inte tillåter samma flexibilitet när det gäller kontinuerlig nivåjustering (se underlagsrapport 6346, bilaga 1).29 6.6.3 Hur kan anskaffningen av kompensatoriska åtgärder ske?

En metod som skulle kunna vara väl lämpat för myndighetens urval av de mest kostnadseffektiva åtgärderna är omvänd auktionering. Orsaken till att omvänd auktionering rent teoretiskt anses vara intressant är att den introducerar en konkur- rens mellan verksamhetsutövarna och skulle därmed kunna få markägare och verk- samhetsutövare att avslöja sina verkliga kostnader för myndigheten. Det finns dock mycket få empiriska studier och än färre exempel på situationer där omvänd auk- tionering använts i verkligheten Därför har Naturvårdsverket låtit genomföra ett ekonomiskt experiment för att öka kunskaperna om hur omvänd auktionering skul- le kunna fungera inom vårt förslag till avgiftssystem.

En omvänd auktion kännetecknas av många säljare och en köpare till skillnad från en traditionell auktion där det finns många köpare och en säljare. En myndig- het med avsikt att införa en omvänd auktion måste besluta sig för vilken form av auktion som är bäst lämpad. Exempelvis måste beslut tas om vilken ersättningsme- kanism som ska användas, hur mycket information man bör ge till aktörerna och om man ska tillåta aktörerna att revidera sina bud.

I den experimentella studie som genomförts inom ramen för detta uppdrag har i första hand valet av ersättningsmekanism studerats. Detta har gjorts genom att jämföra enhetlig ersättning med en differentierad ersättning. En differentierad er- sättning innebär att ersättningen är lika med det begärda budet givet att budet blir beviljat30_{. Den enhetliga ersättningen baseras på det högst rankade budet (enligt}

kr/kg belastningsreduktion) som inte beviljas31. Vid enhetlig prissättning får därför varje aktör med ett beviljat bud en ersättning som är minst lika hög (oftast högre) än den de faktiskt begärde. Resultaten av tidigare studier om vilken ersättningsme- kanism som fungerar bäst pekar åt olika håll och det finns inget entydigt svar på denna fråga. Därför är det motiverat att studera detta närmare. Experimentet har genomförts av Therese Lindahl, Beijerinstitutet. Experimentstudien finns att läsa i sin helhet i uppdragsrapporten (Beijerinstitutet, 2010) och en sammanfattning av experimentstudiens upplägg och resultat finns i underlagsrapport 6346, bilaga 5. Upplägg, resultat och slutsatser redovisas endast kortfattat här.

29

I teorin kan man tänka sig att den reglerande myndigheten kan skaffa information om åtgärdskostna- der genom en omvänd auktionering där man inte faktiskt anskaffar (betalar) för åtgärderna direkt. Betal- ningen för de kompensatoriska åtgärderna sker istället då avgifterna från de reglerade källorna kommer in. Risken för att handla upp för många kompensatoriska åtgärder skulle då försvinna. Naturvårdsverket har dock gjort bedömningen att det rent praktiskt skulle vara mycket svårt att få relevant information från åtgärdsmarknadens aktörer om man inte garanterar att utbetalning sker inom en viss tid. Det kan i annat fall vara mycket svårt för aktörerna att planera för genomförandet av åtgärderna eftersom många av åtgärderna måste genomföras en viss tid på året. Att införa en typ av kontrakt som bygger på framti- da betalning (vilket då även kan innebära en annan ersättningsnivå) skulle kunna vara ett alternativ att utreda vidare, men Naturvårdsverket ser en risk med att detta kan innebära en så pass betydande osäkerhet för aktörerna att de skulle tveka för att gå in på åtgärdsmarknaden överhuvudtaget.

30

Detta auktionsformat är en s.k. sluten förstaprisauktion.

31

6.6.3.1 UPPLÄGG AV EXPERIMENTET

Själva experimentet är datorbaserat och deltagarna är universitetsstudenter. Efter- som studien är motiverad av en policyfråga försöker experimentet att i övrigt efter- likna verkligheten så mycket som möjligt. Instruktionerna beskriver därför åtgär- der, kostnader och miljöeffekter av att vidta åtgärderna. För att testa betydelsen av sammanhang och bakgrundskunskaper används två deltagargrupper, en från Stock- holms Universitet och en grupp studenter med agrar inriktning, från Lantbruksuni- versitetet i Ultuna.

6.6.3.2 EXPERIMENTRESULTAT I KORTHET

Resultaten visar att den enhetliga ersättningsmekanismen får auktionsdeltagarna att i högre grad ange bud som ligger nära deras verkliga kostnad jämfört med den differentierade ersättningen. Trots detta ger den differentierade ersättningen en högre kostnadseffektivitet än den enhetliga ersättningen. Detta beror antagligen på att incitamentet att ange bud nära sin genomförandekostnad för den enhetliga er- sättningen inte gick fram till samtliga deltagare och/eller att heterogeniteten mellan deltagarnas kostnader och kvaliteter var för stort.

Ett annat intressant resultat är att, trots att möjligheten fanns, lyckades ingen av grupperna att samarbeta. Detta skulle kunna förklaras av den osäkerhet som skapa- des med hjälp av en okänd budget, ett okänt antal perioder och den slutna budgiv- ningen.

Under den enhetliga ersättningen gav deltagarna lägre bud ju fler omgångar som experimentet upprepades. När det gäller den differentierade ersättningen fluk- tuerade budbeteendet mer över tid, för att stabiliseras efter period sex. Däremot påverkade detta inte kostnadseffektiviteten, som var relativt konstant över tiden för båda ersättningsmekanismerna.

En del signifikanta skillnader hittades mellan Ultunastudenter och Stock- holmsstudenter, exempelvis att Ultunastudenter i genomsnitt gav lägre bud än Stockholmsstudenter. Detta tyder på att deltagargruppens sammansättning gav utslag på resultatet. Även om man inte med säkerhet kan säga att det var just sam- manhanget (i detta fall Ultunastudenternas bättre kännedom om problematiken) som gav skillnaderna i budgivningsbeteende mellan grupperna kan det heller inte uteslutas. Resultaten uppmanar därför till försiktighet vid en bredare tolkning av resultat som genereras med en snäv deltagargrupp med liten anknytning till pro- blematiken. Mer empirisk forskning krävs dock för att med säkerhet kunna säga hur markägare och verksamhetsutövare skulle svara på de olika ersättningsmeka- nismerna.

6.6.3.3 SLUTSATSER

Vilka slutsatser kan då dras angående vilken utformning av auktion som är bäst lämpad för anskaffning av kompensatoriska åtgärder?

När det gäller valet mellan att tillämpa enhetlig eller differentierad ersättning konstaterades att enhetlig ersättning resulterade i lägre bud som låg närmare kost- naden. Trots detta påverkade inte enhetlig ersättning kostnadseffektiviteten

signifikant positivt i jämförelse med den differentierade ersättningen. Tvärtom resulterade den differentierade ersättningen i något högre kostnadseffektivitet än den enhetliga ersättningen. En förklaring till detta skulle kunna vara att kostnader- na och miljökvaliteten skiljer sig så mycket åt mellan åtgärderna att det under den enhetliga ersättningen kan vara en väsentlig skillnad mellan den ersättning som krävts av de som får sina bud beviljade och ersättningen som betalas ut till det högst rankade budet som inte beviljas ersättning (vilket är den ersättning som beta- las ut till samtliga beviljade budgivare). Följden blir då att samtliga beviljade bud betalas en ersättning som är betydligt högre än den ersättning som krävdes för att just denna åtgärd skulle genomföras och den totala kostnadseffektiviteten blir lägre trots att buden lagts närmare den verkliga kostnaden än vid differentierad ersätt- ning. Detta innebär att i en situation där ett stort spann av åtgärder har liknande kostnader och kvalitet skulle utfallet kunna bli annorlunda; kostnadseffektivitets- förlusten av att betala ut samma ersättning till alla deltagande aktörer blir mindre ju mer homogena åtgärderna är med avseende på kostnader och kvalitet. I den eko- nomiska analys som vi genomfört inom ramen för detta uppdrag ligger ett mycket stort antal åtgärder inom ett antal relativt snäva kostnadsintervall. I ett sådant fall skulle kostnadseffektivitetsförlusten av att betala ut en enhetlig ersättning till samt- liga beviljade åtgärder vara relativt liten. Det råder dock en stor osäkerhet om åt- gärdernas verkliga kostnader och man kan därför inte dra någon slutsats om exakt hur det skulle påverka utfallet i en verklig situation.

En risk som ofta förs fram med att använda omvänd auktionering är risken för samarbete mellan de deltagande aktörerna. Experimentresultaten från denna studie visar dock att trots att inget hinder för samarbete mellan deltagarna ställs upp, upp- kommer inte samarbete i någon av deltagargrupperna. Till viss del kan den osäker- het som skapas i detta experiment i form av okänd budget, okänt antal perioder och sluten budgivning bidra till att försvåra samarbete, vilket man bör ha i åtanke vid utformningen av en auktion i en verklig situation.

En ytterligare risk med att använda sig av omvänd auktionering skulle kunna vara att deltagarna ”lär sig” vid vilken nivå accepterade bud brukar hamna och vid upprepade auktioner skulle detta kunna resultera i att de deltagande aktörerna läg- ger bud som ligger mycket nära varandra (i närheten av det sist beviljade budet i föregående auktionsomgångar). Detta är främst ett problem när det gäller differen- tierad ersättning eftersom det då finns incitament för aktörer med mycket låga kostnader att lägga högre bud, särskilt om de har förhandsinformation om vilken nivå som normalt sätt brukar beviljas. Detta skulle innebära att kostnads-

effektiviteten försämras vid upprepade auktionsomgångar. I experimentet som Naturvårdsverket har låtit genomföra uppkommer ingen sådan effekt för den diffe- rentierade ersättningen; ingen signifikant skillnad i kostnadseffektivitet över tid kan uppmätas för någon av de två ersättningsmekanismerna. Experimentresultaten antyder alltså att det inte nödvändigtvis behöver vara så att differentierad ersättning ger ett sämre utfall vid upprepade auktionsomgångar.

De slutsatser man kan hämta från den genomförda analysen är således att det inte är självklart om differentierad eller enhetlig prissättning bör användas som ersättningsmekanism för en omvänd auktionering. När det gäller andra design

frågor, som exempelvis hur mycket information man ska ge deltagarna, tyder resul- taten på att man skulle kunna påverka exempelvis risken för samarbete genom att låta budgetens storlek, antalet auktionsomgångar samt sluten budgivning vara osä- ker för deltagarna. Mer empirisk forskning krävs dock för att med större säkerhet kunna säga hur verkliga markägare och verksamhetsutövare skulle svara på olika utformningar av omvända auktioner.