Det scenario som presenteras i detta kapitel är utvecklat tillsammans med inspektörer, miljöchefer och kommunala verksamhetscontrollers samt tjänstemän på Naturvårds- verket. Målet har varit att skapa en informationshanteringsstruktur och process utifrån hur de olika intressenterna ser på hur framtida miljötillsyn kan organiseras och hur
informationsdelning kan ske för att nytta för dem ska uppstå. Scenariot är särskilt utvecklat utifrån ett kommunalt operativt tillsynsperspektiv men det är troligen även tillämpligt för länsstyrelser och andra centrala myndigheter med liknande uppgifter. Utgångspunkten för scenarioutvecklingen är att miljörelaterad data ska vara samman- kopplad samt att systemet ska lägga grunden för att de olika intressenterna kan jämföra varandras olika resultat och metoder för att på så sätt kunna bedöma tillsynens
effektivitet. Vi har särskilt utgått från inspektörernas vardag och behov eftersom det är inspektörens professionella bedömning (se kap. 6) som är av relevans för det specifika fallet och bör ligga till grund för de data som insamlas.
Scenariot utgår från att den svenska miljötillsynen och inspektionsdata blir samlad, utan att för den skull tvinga inspektören att samla sådan information som är irrelevant för det specifika fallet. Vi har i våra möten med inspektörer förstått att man planerar, organiserar och genomför sina uppdrag mycket olika, såväl mellan kommuner som mellan enskilda inspektörer. Merparten av kommunerna har utvecklat egna checklistor vilket många uppfattar som ett onödigt resursslöseri. Men även om man har lokala checklistor ifylls dessa på olika sätt och ibland utelämnas viss information från checklistan. Samtidigt ställer centrala myndigheter krav och ger vägledning som kommuner och länsstyrelser (och därmed inspektörerna) ska förhålla sig till. Å andra sidan kan ett tvingande system med checklistor beordrade från en central myndighet riskera att tvinga användaren att utföra orimliga och irrelevanta datainsamlingar vilket i sin tur kan göra att systemet inte används, att man för in data som inte är korrekt eller att man kringgår systemet
(Robinson, 1993; Orlikowski, 1992).
Parallellt med detta har varje kommun autonomi vilket innebär att en direkt styrning av någon central myndighet inte är möjlig. Forskningsprogrammet gör inte en rimlighets- bedömning av den svenska förvaltningsordningen. I stället utgår vi från att inspektörens
biltvättar, eller att en vattenreningsprocess ärver inspektionspunkter från andra vattenreningsprocesser.
Tanken med systemet är alltså att det hänger ihop genom inspektionspunkter. Det är dock alltid inspektören som avgör huruvida en given inspektionspunkt är rimlig för ett givet tillsynsobjekt. Detta gör också att man kan bedöma en inspektionspunkts etablerade tillämpbarhet eftersom en inspektionspunkt som används av flera inspektörer blir mer populär. Allt eftersom kommer systemet att självorganisera och självsanera sig eftersom inspektionspunkter som inte anses vara ”bra” (oavsett anledning) inte kommer att användas, medan inspektionspunkter som används av flera och därmed anses ”bra” kommer att bli högt rankade. I dag verkar det råda ett mellanläge, flera kommuner erbjuder ”egna” checklistor som inte nödvändigtvis blir samordnade med andra
kommuners liknande listor. Systemet antas bidra till en form av effektivitetsvinst jämfört med att varje kommun skapar egna checklistor och bidrar också till att alla landets inspektörer kan lära av varandra genom systemet, s.k. mellan-organisatoriskt lärande (Vaast & Walsham, 2009).
Grunden i hela scenariot är alltså att alla inspektörer på operativa tillsynsmyndigheter bidrar till ett datalager med information om det speciella tillsynsobjektet, inspektörens egenskapade inspektionspunkter och innehåll i de inspektionspunkter som använts. Det ska sägas att detta datalager inte behöver vara en direkt kopia av den lokala databasen, som kan innehålla mycket mer än inspektionspunkter, utan fokus är på data om verksamheten, inspektionspunkter, värden på inspektionspunkter etc. Detta innebär att man i systemet kommer att kunna dela mer aggregerad information om hur en särskild bransch, verksamhetsobjektstyp, FMH-kod (Förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd), SNI-kod (Svensk Näringsgrensindelning) förhåller sig givet en eller flera inspektionspunkter. På detta sätt kan man skapa sig ett statistiskt underlag av miljö- tillsynen i Sverige och därmed finna olika inspektionspunkter som man särskilt bör uppmärksamma. Meningen är alltså att såväl inspektören, kommunen, länsstyrelsen som centrala tillsynsvägledande myndigheter (t.ex. Naturvårdsverket) ska kunna jämföra olika skärningar av den nationella miljötillsynen för att därmed avgöra särskilt effektiva eller mindre effektiva inspektioner; finna snedfördelningar mellan regioner; eller finna andra jämförelser för att på så sätt kunna förbättra och dela med sig av rutiner för miljö- tillsynen.
I det framtidsscenario som är skapat med vår assistans börjar vi med det som är den grundläggande tillsynsplaneringen som alla kommuner är ålagda att göra årligen. Systemet är till sin karaktär cirkulärt, dvs. man bygger ständigt på med nya inspektions- data. Därmed är egentligen starten för hur man beskriver scenariot godtycklig. Vi skulle lika gärna kunna starta med den första inspektörens första möte med systemet där han/hon möter ett mer eller mindre ”tomt” system och måste starta med att skapa inspektions- punkter (och på detta sätt därmed definiera databasen). Vi har i denna beskrivning snarare
9.1 Från tillsynsplan till inspektionsplan – inför
inspektionen
Ett krav som miljötillsynsförordningen 1 kap, §8 ställer på kommunerna är att man årligen ska upprätta en tillsynsplan. Denna tillsynsplan ska innehålla en övergripande plan över tillsynen inom kommunen, vilka tillsynsaktiviteter som ska göras, informations- kampanjer etc. Givetvis kan inte alla ärenden planeras utan det måste finnas utrymme för oplanerade ärenden som uppkommer utifrån.
9.1.1 Kommunens tillsynsplanering
Tillsynsplanen baseras på flera olika aspekter, exempelvis historik, erfarenheter, risk- klassning och direkta behov. Så långt rör det sig alltså om att lagstiftningen ställer krav på kommunen som sedan gör en planering för inspektörerna inom kommunen. Hur den faktiska planeringen sker ser mycket olika ut i de olika kommunerna; vissa miljöchefer sköter planeringen själva, andra har en nämnd som gör planeringen och i vissa sköts den mer i direkt kontakt med inspektören (Rapport 5959, Tillsynsplaner – aktiva eller fiktiva styrdokument, Naturvårdsverket, 2009). Eftersom kommunen och även miljö-
förvaltningen kan vara av mycket olika storlek är det fullt naturligt att man även
organiserar planeringen olika. Några menar att den årliga tillsynsplaneringen, och därmed arbetsplaneringen för miljöinspektören, är av central betydelse för hur väl miljökontoret fungerar.
Tillsynsplanen ligger sedan till grund för den individuella arbetsplaneringen för miljö- inspektören. Eftersom tillsynsplanen utgår från lagstiftningens krav och vägledning, kommunens behov och intressen och förstås miljöinspektörens kunskap och arbets- situation är det i viss mån en kompromiss av olika behov. I dagsläget anser inspektörerna att det ofta är lite osäkert exakt vilka behov som står i fokus. Planeringen för framtiden borde, enligt flertalet inspektörer, utgå från:
(1) faktiska utfallet från förra året (inklusive analys i förhållande till miljökvalitetsmålen)
(2) faktiskt utfall från andra operativa tillsynsenheter
(3) utfall från specifika kampanjer från operativa tillsynsenheter (4) direktiv från Naturvårdsverket och EU
Figur 9.1: En illustration över hur man inom en myndighet planerar kommande års tillsyn. © Rikard
Hilding.
En årlig tillsynsplanering bör alltså i första hand bygga på det utfall som framkommit inom kommunen sedan förra året. Vilka inspektioner har varit utan anmärkning? Vilka tillsynsområden har haft många anmärkningar och behöver åtgärdas? Vilka företag är särskilt riskabla i något avseende, t.ex. hantering av särskilt farliga produkter, åter- kommande anmärkningar etc.? Detta innebär för den kommunala effektiviteten en koppling till att man kan prioritera och uppmärksamma områden, branscher eller företeelser som behöver åtgärdas eller behöver särskild tillsyn (se även kapitel 4).
Varje kommun består av ett visst geografiskt område där man gör vissa miljöinspektioner. I dag bygger planeringen oftast på någon persons uppfattning eller erfarenheter från föregående år, och/eller enkla produkter i termer av ekonomi. Det är svårt att lära från andra kommuner om man inte skapar miljösamverkansgrupperingar där specifika frågor lyfts fram och diskuteras. Dock skapar detta ytterligare en nivå för det delegerade informationshanteringssystemet: kommunen, samverkansgrupper, länsstyrelser och centrala myndigheter.
Men för att inte varje enskild kommun ska fastna i sina egna inspektionsdata och därmed missa globala förändringar, egna snedfördelningar, trender eller kärnområden är det också centralt att man kan få inspiration från andra kommuner och deras utfall på inspektions- punkter. Sådana skillnader gör det möjligt dels att uppmärksamma egna snedfördelningar, dels att se hur andra kommuner har förbättrat utfallet genom att göra vissa tillägg i tillsynschecklistor och tillsynsprotokoll. Med ett gemensamt datalager som grund kan kommunerna jämföra sitt eget resultat relativt andra kommuners resultat.
Kampanjer av olika slag, och då inte minst riktade informationskampanjer, är något som särskilt de större kommunerna arbetar med. Utvärderade utfall på dessa är av stor
betydelse för att andra kommuner ska kunna återanvända kampanjer som visat sig särskilt lyckade. Det blir därmed centralt att dels skapa och dels utvärdera exempelvis
informationskampanjer så att andra kommuner kan ta del av kampanjen.
Av särskilt intresse för miljöchefer och verksamhetskontrollers är att ta del av olika nyckeltal, inte minst nyckeltal som indikerar olika tillsynseffekter. Utifrån en nationellt samlad databas skulle miljöförvaltningens ledning kunna jämföra sin egen kommun utifrån sådana variabler som är värdefulla för dem. Det kan vara särskilt viktigt att kunna samla statistik kring sådana verksamheter som man planerar att inspektera. Låt säga att man planerar att inspektera ett flertal biltvättar. Vilka är de vanligaste inspektions- punkterna? Vilka inspektionspunkter får de flesta biltvättar anmärkning på? Finns det några systematiska skillnader över regioner? Alla dessa former av planeringsunderstöd ska kunna uthämtas från systemet och därmed på ett meningsfullt och spårbart sätt underlätta förberedelserna för de enskilda inspektörerna.
Scenariot bygger på att den eller de på kommunen som gör tillsynsplanen dels tar lärdom av tidigare års inspektioner inom kommunen, dels tar lärdom av andra kommuners rutiner och resultat för att skapa den årliga tillsynsplanen. Genom att jämföra tillsynsobjekt som är lika varandra i termer av liknande inspektionspunkter kan man se om det finns särskilt effektiva rutiner. Tillsynsplaneringen kan också generera statistik till inspektören genom att man, med hjälp av inspektionspunkter, lyfter fram inspektionsdata och nyckeltal från lokala och nationella inspektioner. Genom att systemet erbjuder jämförande statistik kommer det allteftersom att bli mer jämbördigt (eller i de fall då man väljer att göra annorlunda så blir det ett medvetet beslut).
9.1.2 Inspektörens planering av ett specifikt tillsynsobjekt
Scenariot bygger på två förutsättningar: att inspektören har kunnat samla på sig fakta kring det enskilda tillsynsobjektet via befintliga system samt kunnat göra jämförelser med andra liknande objekt. Tanken är att inspektören dels ska kunna jämföra branschtyp, geografisk placering, omgivande faktorer, inspektionspunkter etc., dels ska kunna jämföra sina egna inspektioner för ett specifikt tillsynsobjekt med andra jämförbara tillsynsobjekt. Hur man avgör huruvida ett tillsynsobjekt är likt ett annat sker genom att man har
liknande inspektionspunkter. Detta innebär att likhet inte utgår från överordnade kategoriseringar. Mer om detta i kapitel 10 om prototypen.