Inledning

Skyddet för rättssäkerhet utgör en grundläggande rättsprincip inom EU-rätten, vilket är naturligt med hänsyn till att motsvarande princip också gäller inom

746 Skatterättsnämndens förhandsbesked 2012-03-21 (dnr 61-11/D).

747 Denna dom ledde till att lagen ändrades se Lag (2013:1106) om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229), Prop. 2013/14:27.

748 Hultqvist, Legalitetsprincipen och lagtolkning – några reflektioner med anledning av 5/6-delsmålet, a.a.

749 Ibid. s. 13.

ramen för medlemsländernas nationella rättssystem.⁷⁵⁰ Principen som sådan omnämns inte i EU:s rättighetsstadga, men flera aspekter av rättssäker finns omnämnda i stadgan.⁷⁵¹ Principen om rättssäkerhet i EU-rätten och nationell rätt har inte exakt samma innehåll. Detta är dock inte överraskande då det även finns skillnader i hur rättssäkerhetsprincipen utformats och tillämpas i medlemsländernas nationella rättsordningar. Rättssäkerhetsprincipen formas alltid i viss utsträckning av sitt sammanhang och påverkas av den rättsmiljö den verkar i.⁷⁵²

Raitio delar in EU:s rättssäkerhetsbegreppet i tre huvudsakliga delar:

1. Formell rättssäkerhet, förutsebarhet 2. Faktisk rättssäkerhet

3. Materiell rättssäkerhet, godtagbarhet. ⁷⁵³

Enligt Raitio kan faktisk rättssäkerhet betraktas som en blandning av formell och materiell rättssäkerhet (se diskussionen ovan).⁷⁵⁴

I förhållande till nationell rätt tillkommer i EU-rätten en viktig faktor, nämligen att EU:s rättsordning har andra rättssubjekt än en nationalstat. Detta för med sig att rättssäkerhetsprincipen har en annan funktion i EU-rätten än i en nationell rättsordning.

Inom EU-rätten är också Raitios andra aspekt av rättssäkerhet – faktisk rättssäkerhet – betydligt mer tongivande än t.ex. inom den svenska rätten. Inom ramen för en rättsordning som ska tillämpas lika i för närvarande 27 olika rättsmiljöer men samtidigt formas av politiska kompromisser som i vissa fall

750 Jfr artikel 6.3 FEU: medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner utgör allmänna rättsprinciper i EU-rätten.

751 I dess avdelning Rättskipning hänvisas det till att unionsmedborgarna; har rätt till ett effektivt rättsmedel och till en opartisk domstol (artikel 47); presumeras vara oskyldiga och har rätt till försvar (artikel 48), omfattas av principerna om laglighet och att proportionalitet i fråga om brott och straff ska tillämpas (artikel 49) och har till slut rätt att inte bli dömd eller straffad två gånger för samma brott (artikel 50). Se också mål C-308/06, Intertanko m.fl., p. 69 ff.

752 Jfr Raitio J., The Principle of Legal Certainty in EC Law, Springer 2003, s. 376.

753 Ibid., s. 373.

754 Raitio har också påpekat att principen om rättssäkerhet varken har definierats i EU:s primär- eller i sekundärrätt. Ofta är den sammankopplad med andra principer.

Rättssäkerheten är på detta sätt en mångfacetterad princip som inte heller ha preciserats med någon precision i doktrinen. På det stora hela är det diskutabelt om det går att definiera den överhuvudtaget (Raitio, The Principle of Legal Certainty in EC Law, a.a., s.

125).

går ut över reglernas klarhet och precision, får vägledningsdokument av icke bindande natur stor betydelse för att skapa ökad rättssäkerhet. Även om anvisningar i form av riktlinjer, tillkännagivanden eller meddelanden inte är rättsligt bindande, handlar de ofta om tolkning av regler som är rättsligt bindande. Så länge kommissionen, eller någon annan upphovsman till dessa dokument, inte misstar sig, har de därför stor rättslig relevans. EU-domstolen har uttryckt detta som att även om sådana rättsakter inte har till syfte att skapa tvingande verkningar och inte kan skapa rättigheter som de enskilda kan åberopa vid en nationell domstol, saknar de ändock inte helt rättsverkningar, och att nationella domstolar därför är skyldiga att ta hänsyn till dem.⁷⁵⁵

En ytterligare dimension som tillkommer, och är viktigare i detta sammanhang, är dock att EU:s rättsordning är både fristående från och integrerad i medlemsstaternas nationella rättssystem.⁷⁵⁶ Om det uppstår konflikter mellan EU-rätten och den nationella rätten kan därför nationella rättssäkerhetskrav behöva balanseras mot EU-rättens effektivitetskrav, dvs. att unionsrätten tillförsäkras ett enhetligt genomslag i samtliga EU-länder.

Rättssäkerhetsprincipen kan således härledas från två skilda rättsordningar i EU:s medlemsstater (den nationella rätten eller EU-rätten), beroende på vilka rättsliga och faktiska omständigheter som är för handen. Detta är ett uttryck för en mer allmän följd av EU-rättens inverkan på nationell rätt som på engelska har betecknats ”inter-legality”.⁷⁵⁷

På motsvarande sätt får legalitetsprincipen en annan betydelse när den betraktas i ett transnationellt sammanhang som EU. Inom ett medlemsland betecknar legalitet som vi har sett förhållandet mellan medlemsstatens maktutövning, rättsordningen och rättssubjekten. EU:s legalitetsprincip har emellertid främst betydelse för gränsdragningen mellan EU-rätt och nationell

755 C‑322/88, Grimaldi, p. 18: Vad för det tredje avser avsnitten 6 och 7 i kommissionens riktlinjer, konstaterar domstolen först att även om dessa riktlinjer inte har till syfte att skapa tvingande verkningar ska de nationella domstolarna vid avgörandet av de mål som pågår vid dem ta hänsyn till riktlinjerna, i synnerhet när dessa bidrar till tolkningen av nationella bestämmelser som antagits för deras genomförande, eller när de har till syfte att

komplettera tvingande unionsrättsliga bestämmelser. Se också bl.a. målen C-207/01, Altair Chimica, p. 41 och C-410/13, Baltlanta, p. 64.

756 Jfr Tuori K., European Constitutionalism, Cambridge 2015, s. 65.

757 Se Amstut, M., In-between Words: Maleasing and the Emergence of Interlegality in Legal Reasoning, ELJ 2005, s. 781-2 och Chalmers D., Davies G. och Monti G., European Union Law, Cambridge University Press, s. 319. Angående inter-legality som begrepp se The challenge of inter-legality, (red.) Klabbers J. och Gianluigi P., Cambridge University Press 2019.

rätt, dvs. i grunden förhållandet mellan EU:s befogenheter och medlemsländernas kvarvarande befogenheter (legalitetsprincipen kallas därför också principen om tilldelade befogenheter, se artikel 4 FEU).

En konsekvens av detta är förbudet för nationella domstolar att själva pröva giltigheten av EU:s rättsakter, dvs. att i praktiken själva avgöra gränsen för EU-rättens tillämpningsområde.⁷⁵⁸ Domstolen fastställde sålunda i mål Foto-Frost att de nationella domstolarna inte har befogenhet att ogiltigförklara rättsakter från EU:s institutioner.⁷⁵⁹

Denna exklusiva behörighet för EU-domstolen har till syfte att upprätthålla rättssäkerheten genom att säkerställa unionsrättens enhetliga tillämpning.⁷⁶⁰ Det huvudsakliga syftet med den behörighet som tillerkänts EU-domstolen genom nuvarande artikel 267 FEUF är nämligen att säkerställa att de nationella domstolarna tillämpar unionsrätten enhetligt.⁷⁶¹ Denna enhetliga tillämpning

758 Jfr Groussot, Creation, Development and Impact of the General Principle of Community law, a.a., s. 284. Detta har dock inte hindrat den tjeckiska högsta domstolen från att förklara att EU-domstolen har feltolkat unionslagstiftning, se härom i Robert Zbírals artikel, 'Czech Constitutional Court, judgment of 31 January 2012, Pl. ÚS 5/12. – A Legal revolution or negligible episode? Court of Justice decision proclaimed ultra vires, CML Rev. 2012, s. 1475–1491, s. 1482. Även den tyska författningsdomstolen förklarade i dom av den 5 maj 2020 att ett beslut som har antagits av Europeiska centralbanken är ogiltigt trots att EU-domstolen i C-493/17, Weiss m.fl., redan hade förklarat det som giltigt. Den tyska domen har bl.a. kommenterats av Maduro M. P.: Some Preliminary Remarks on the PSPP Decision of the German Constitutional Court, VerfBlog, 2020/5/06,

https://verfassungsblog.de/some-preliminary-remarks-on-the-pspp-decision-of-the-german-constitutional-court/ och Editorial comments: Not mastering the Treaties: The German Federal Constitutional Court’s PSPP judgment, CML Rev., 2020, s. 965 – 978.

759 Mål C-314/85, Foto-Frost, p. 17. Se för senare mål C-362/14, Schrems, p. 62-64: ”De nationella domstolarna har förvisso rätt att undersöka giltigheten av en unionsrättsakt, såsom ett kommissionsbeslut … . Dessa domstolar har emellertid inte befogenhet att själva ogiltigförklara en sådan rättsakt (…). Än mindre har de nationella tillsynsmyndigheterna (…) rätt att själva ogiltigförklara ett sådant beslut.” Det påpekas vidare i domen att nationella domstolar har skyldiga att vilandeförklara målet och hänskjuta en giltighetsfråga till EU-domstolen för förhandsavgörande, för det fall att en nationell domstol bedömer att det finns fog för en eller flera av de grunder som parterna åberopar – eller som nämnda domstol i förekommande fall prövar ex officio – till stöd för att unionsakten ska anses ogiltig.

760 Se mål C-314/85, Foto-Frost, p. 15–20 samt målen C-344/04, IATA och ELFAA, p. 27, C‑119/05, Lucchini, p. 53 och C-362/14, Schrems, p. 62.

761 Se mål C-66/80, International Chemical Corporation mot Amministrazione delle fianze dello Stato, p. 11. Se även i samma dom p. 12: När domstolen ser sig nödsakad att i enlighet med artikel 177 fastslå att en rättsakt från en institution är ogiltig tillkommer utöver kraven på enhetlig tillämpning av gemenskapsrätten särskilt oavvisliga krav på

är särskilt viktig när giltigheten av en unionsrättsakt ifrågasätts. Om det rådde skilda uppfattningar mellan medlemsstaternas domstolar i fråga om giltigheten av unionens rättsakter skulle detta, som EU-domstolen uttryckte det i Foto-Frost, innebära ett äventyrande av enhetligheten i dess rättsordning och ett intrång i grundläggande rättssäkerhetskrav.⁷⁶²

Detta betyder i sin tur att inom ramen för EU-rättens tillämpningsområde,⁷⁶³ som avgränsas av EU:s legalitetsprincip (kompletterad med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna) måste EU:s legalitetsprincip och rättssäkerhetsprincip respekteras, men inte nödvändigtvis ett medlemslands motsvarande principer.⁷⁶⁴ Det är alltså inte säkert att rättssäkerhetsanspråk som följer av den svenska rätten eller någon svensk legalitetsprincip (med tillhörande föreskriftkrav) kan upprätthållas inom ramen för EU-rättens tillämpningsområde. En förutsättning för detta är att dessa anspråk inte kommer i konflikt med EU-rätten, vilket EU-domstolen i sista hand avgör.

Frågor kring rättssäkerhet i EU-rätten uppstår alltså i relationer som inte har någon motsvarighet i medlemsstaterna, i synnerhet inte i enhetsstater som Sverige, där rättsliga nivåskillnader grundade på kompetensfördelning förekommer i mycket liten utsträckning. I det följande kommer jag mot denna bakgrund att dela in beskrivningen av rättssäkerhetsprincipen inom EU i tre huvudsakliga funktioner.

– Rättssäkerhetsprincipens generella betydelse i EU-rätten

– Rättssäkerhetsprincipens betydelse för det korrekta genomförandet av EU-rätten i medlemsstaterna

– EU:s rättssäkerhetsprincip i nationell tillämpning

rättssäkerhet. Det följer nämligen av själva karaktären av ett sådant fastslående att en nationell domstol inte kan tillämpa den rättsakt som fastslagits vara ogiltig utan att på nytt skapa stor osäkerhet kring frågan om tillämplig gemenskapsrätt.

762 Mål C-314/85, Foto-Frost, p. 15. Se också C-72/15, Rosneft, p. 80.

763 Se diskussionen om rättighetsstadgans och därmed EU-rättens tillämpningsområde i mål C-617/10, Åkerberg Fransson, p. 17-23. Se också C-395/15, Daouidi, p. 63 Om en rättslig situation däremot inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde är domstolen enligt sin fasta praxis inte behörig att pröva situationen, och de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopats kan inte i sig grunda någon sådan behörighet. Se även mål C‑520/15, Aiudapds, p. 20.

764 Se bl.a. mål C-566/17, Związek Gmin Zagłębia Miedziowego, p. 41, där EU-domstolen betonade att frågan vilka delar av beskattningen som måste föreskrivas i lag (när det gällde en skatt som har harmoniserats av unionslagstiftaren, såsom mervärdesskatt) ska denna prövas mot bakgrund av legalitetsprincipen i beskattningshänseende, såsom en av unionsrättens grundläggande principer, och inte mot bakgrund av en tolkning av denna princip i den nationella lagen (min kursivering).

Den första situationen tar sikte på rättssäkerhetsprincipens betydelse inom EU-rätten i allmänhet. Här visas hur det inom det EU-rättsliga systemet säkerställs att enskildas och i vissa fall medlemsstaternas anspråk på rättssäkerhet inte träds för när. Den andra situationen rör vilka rättssäkerhetsanspråk som måste vara uppfyllda när medlemsstaterna genomför EU-rätten och utformar tillåtna undantag i förhållande till EU-rättens frihetsregler. Den tredje situationen rör mer specifikt EU-rättens tillämpning i medlemsstaterna då nationellt grundade rättssäkerhetsanspråk kan behöva balanseras mot EU-rättsliga effektivitetskrav. Det har då betydelse att själva rättssäkerhetsprincipen kan härledas från två skilda rättsordningar (den nationella rätten eller EU-rätten).

Som kommer att visas förutsätts EU:s rättssäkerhetsprincip i sådana situationer vara vägledande. Efter denna genomgång kommer jag att särskilt diskutera tillämpningen av EU:s rättssäkerhetsprincip i skatterättsliga mål för att slutligen dra vissa preliminära slutsatser.

4.3.2 Rättssäkerhetsprincipens generella betydelse i EU-rätten