marknadsmisslyckanden och andra hinder för ny teknik och
3.4 Innovationspolitiska styrmedel: generella eller riktade?
3.4.1 Förutsättningar för en teknikneutral innovationspolitik
Den ekonomiska litteraturen pekar i regel ut generell grundforskning som en given kandidat för offentligt stöd. Såsom antyds ovan tycks förekomsten av positiva externa effekter vara relativt rikliga för sådana satsningar, och de kommersiella applikationerna är ofta okända. Den viktigaste rollen för offent- ligt finansierad FoU finns ofta inom de områden där risktagandet är högt samt där det existerar stora osäkerheter om den framtida avkastningen (Arrow m.fl., 2009). Även om mer riktade FoU-satsningar också kan ge upphov till betydande kunskapsläckage är det viktigt att komma ihåg att detta gäller för en rad olika projekt och FoU-stöd. Offentliga FoU-satsningar är således ofta förknippade med en hög samhällelig avkastning,25 men deras alternativ-
24 Katsoulacos m.fl. (2001) visar att om de relevanta företagen kan samarbeta inom ramen för forsk-
ningsbaserade ’joint ventures’ kan en explicit innovationspolitik vara överflödig eftersom företagen då kan internalisera kunskapsläckaget. Att detta skulle kunna ske på klimatområdet måste dock bedömas som mycket osannolikt.
kostnad är just därför också hög och styrmedel för teknikutveckling kan därför ofta vara mest effektiva om de har en bred inriktning.
Nordhaus (2011) argumenterar för att under vissa givna förutsättningar kommer ett pris på koldioxid samt en generell (teknikneutral) subvention till FoU att ge tillräckliga incitament för en långsiktig stabilisering av klimatet. Då finns med andra ord inga specifika skäl att rikta speciellt högt FoU-stöd till utvalda sektorer i samhället. En koldioxidskatt kommer att ge tillräckliga incitament för privat FoU i klimatsnål teknik och det offentliga stödet till FoU kompletterar detta genom t.ex. skatteavdrag på privat FoU. Patentsystemet garanterar de innovativa företagen ensamrätt till att sälja sin innovation och därmed minskar problemet med kunskapsläckage. De förutsättningar som dessa slutsatser bygger på är bl.a. att priset på koldioxid är tillräckligt högt för att fullt ut internalisera den externa effekten samt att problemet med kun- skapsläckage är lika stort i alla sektorer (se också Noll, 2011).26 Vi ska nu för-
djupa diskussionen på var och en av dessa två punkter.
Nordhaus (2011) och Weyant (2011) argumenterar för att koldioxid har varit – och är – generellt sett underprissatt i världen. Den relevanta frågan handlar egentligen inte så mycket om koldioxidpriset är lågt för närvarande eller inte, utan snarare om världens regeringar kan förbinda sig till ett tillräck- ligt högt pris i framtiden (åtminstone över en tidsperiod som överensstämmer med företagens planeringshorisont för privat FoU). Mycket talar för att så inte är fallet men vårt resonemang i kapitel 2 antyder att värdet av att åstad- komma en sådan trovärdig politik kan vara mycket högt. Men så länge politi- kerna inte kan göra det finns det skäl att rikta FoU- och annat teknikstöd till utvecklandet av klimatsnål FoU och tekniskt lärande.
Motsvarande resonemang kan också gälla investeringar i tekniskt lärande under de senare delarna av innovationsprocessen. Även om det är teoretiskt möjligt att ett företag kan ha tillräckliga incitament att investera långsiktigt i tekniskt lärande för att sedan åtnjuta framtida kostnadsreduceringar (se t.ex. Dasgupta and Stiglitz, 1988), är det i praktiken få företag (och kapitalmark- nader) som har en sådan lång tidshorisont och stort tålamod. Det kan också vara svårt för finanssektorn att utvärdera projekt som bygger på framtida, ickerealiserade, kostnadsreduktioner. Detta förstärks återigen av att den nya teknikens lönsamhet är starkt beroende av den framtida klimatpolitikens stringens, vilken i sig är osäker.
Vi kommer nu till den punkt som handlar om huruvida de marknads- misslyckanden som kan kopplas till teknisk utveckling är speciellt fram- trädande i de sektorer som är väsentliga för att åstadkomma radikala reduktioner i utsläppen av växthusgaser. Neuhoff (2005) och Noll (2011) argumenterar för att det finns lite som talar för att företagen i energisektorn fullt ut kan tillgodogöra sig fördelarna av sina egna investeringar i FoU och
26 Ytterligare en förutsättning är att FoU är vinstdriven. I energisektorn sker mycket forskning på uni-
versitet och olika forskningsinstitut, och detta gör att den kan vara relativt okänslig för förändringar i relativpriser på energi (se också Weyant, 2011).
lärande (t.ex. på grund av personalomsättning). Det finns ett antal skäl och argument som i kombination kan förklara varför energisektorns investeringar i FoU samt i tekniskt lärande ofta kan vara lägre än vad som kan bedömas vara samhällsekonomiskt effektivt.
Ett skäl är att de nya teknologierna konkurrerar med de etablerade energi- slagen endast på basis av deras kostnader. Det finns med andra ord mycket litet utrymme för produktdifferentiering av den typen som vi kan observera i t.ex. mobiltelefoniindustrin (se också Kalkuhl m.fl., 2011b).27 Den lagstift-
ning som samhället infört i syfte att skydda innovatörer från kunskapsläckage är dessutom ofta otillräcklig i energisektorn. Tidshorisonten för den framtida klimatpolitiken är dessutom lång medan ett patents livslängd är begränsat. Möjligheterna att på ett effektivt sätt patentera innovationer är också begrän- sad (jämfört med t.ex. läkemedelsindustrin). Detta beror bl.a. på att förnybara energiteknologier består av ett stort antal komponenter och kräver expertis från en rad företag i syfte att förbättra tekniken.28 Samma problematik finns i
processindustrin (t.ex. järn och stål, papper och massa etc.). Många lovande teknologier på klimatområdet utgör dessutom komplement till andra gröna teknologier (t.ex. elbilar respektive batterier), vilket skapar ett koordinations- problem där innovatörerna kan ha ett incitament att vänta in resultaten av varandras investeringar. Problemen med kunskapsläckage är dessutom ofta mer framträdande i fallet med kompletterande innovationer eftersom ett genombrott för den ena tekniken (t.ex. batterier) väsentligt ökar värdet på den andra tekniken (t.ex. elbilar).
Analysen så här långt argumenterar för att det finns tydliga samhälls- ekonomiska motiv för staten att stödja grundläggande kunskapsutveckling och dessa motiv är med stor sannolikhet speciellt starka på klimatområdet. I nästa avsnitt fördjupar vi analysen om i vilken mån den klimatinriktade innovationspolitiken bör bygga på en kombination av teknikneutrala och teknikspecifika styrmedel.
3.4.2 teknikspecifika styrmedel och åtgärder i klimatpolitiken
Det samhällsekonomiska motivet för att med offentliga medel stödja utveck- lingen av ny teknik (såsom FoU) försvagas som regel då diskussionen går från att handla om allmän forskning, till pilotprojekt samt inte minst kom- mersialisering och spridning i stor skala (Newell, 2008; Arrow m.fl., 2009). Detta förhindrar dock inte – såsom antytts i avsnitt 3.2.2 – att det finns mark- nadsmisslyckanden som är mer eller mindre teknikspecifika, och som i före- kommande fall kan motivera mer riktade styrmedel.
27 Argumentet här bygger på observationen att förekomsten av kunskapsläckage från t.ex. privat FoU
innebär som regel högre produktpriser, men i fallet med en hög grad av produktdifferentiering kommer det att finnas konsumenter (med preferenser för variation) som köper produkterna trots det högre priset. Detta innebär att problemet med kunskapsläckage blir mer begränsat och konsumenternas efterfrågan stimulerar fram mer privat FoU. I energisektorn är dock de flesta produkter (t.ex. el) homogena, och det är förhållandevis lätt att substituera mellan olika teknologier vilket hämmar de privata FoU-incitamenten.
28 Margolis och Kammen (1999) visar att den privata sektorns FoU-utgifter i energi utgjort ca 0.5 procent
Ett viktigt skäl är förekomsten av läreffekter i produktionen av nya och omogna teknologier. Kostnaderna kan inte sjunka såvida inte produktionen tar fart. En stödpolitik som möjliggör en sådan utveckling kan vara motive- rad om potentialen för kostnadsreduktioner är hög och politikerna är kapa- bla att identifiera de mest ”lärintensiva” teknologierna samt fasa ut stödet då tekniken är kommersiell.29 Ek och Söderholm (2010a) visar att förekomsten
av globala läreffekter samt offentlig FoU utgör viktiga förklaringar till de kostnadsreduceringar som skett i den europeiska vindkraftsindustrin under 1980- och 1990-talen. Deras analys visar också att de offentliga satsning- arna på vindkraftsrelaterad FoU påverkats av dessa medels alternativkostnad samt reducerats över tiden i takt med att den aktuella teknologin mognat. Uppsatsen belyser dock också de betydande svårigheter som är förknip- pade med att mäta lär- och skaleffekter på ett fullt ut konsistent sätt (se även Nordhaus, 2009; Söderholm och Sundqvist, 2007), t.ex. att empiriskt sepa- rera läreffekter från FoU och exogen teknisk utveckling.
Arrow m.fl. (2009) och Mowery (2009) betonar att teknisk utveckling för- utsätter såväl FoU som lärande i produktion och användning, och offentliga FoU-satsningar bör därför inte planeras isolerat från praktiska applikationer. Samspelet mellan FoU och tekniskt lärande har bl.a. visat sig vara viktigt för att åstadkomma betydande kostnadssänkningar i vindkraftsindustrin. Detta innebär att det kan vara svårt att effektivt hantera de marknadsmisslyckanden som finns i kunskapsuppbyggnadsfasen respektive kommersialiseringsfasen av en teknik utan att ta hänsyn till deras inbördes beroende. Detta talar också för att det kan vara ineffektivt att ha en alltför teknikneutral inriktning på de offentliga FoU-satsningarna. De teknologiska utmaningarna på klimatområdet består dessutom till stora delar av att förädla existerande tekniska lösningar snarare än att identifiera och utveckla helt nya (Hargadon, 2010). Inte sällan är s.k. ’market-pull’-instrument ett effektivare sätt att stimulera till innovation inom förnybar energi än FoU (e t.ex. Popp, 2006; Fischer och Newell, 2008).
Mowery m.fl. (2010) argumenterar för att offentlig upphandling av ny klimatsnål teknik kan utgöra ett viktigt komplement till den prisbaserade kli- matpolitiken. Offentlig upphandling kritiseras ibland för att vara ett för trub- bigt miljöpolitiskt styrmedel (se t.ex. Lundberg m.fl., 2009), och betraktat som ett substitut till t.ex. en miljöskatt är det med stor sannolikhet sant. Men rätt utformad kan offentlig upphandling vara ett effektivt sätt att stimulera framväxten av ny teknik med betydande läreffekter. Traditionell upphandling under konkurrens kan också kombineras med stöd till olika demonstrations- projekt (Ibid.). Upphandlingen behöver inte vara teknikspecifik utan kan också bygga på i förhand bestämda kriterier och gränsvärden. Oavsett vilket
29 Ett viktigt villkor (förutom att läreffekterna inte redan är internaliserade) är att de samhällsekonomiska
kostnaderna för den omogna tekniken faktiskt blir lägre än, och inte endast lika hög som, motsvarande kostnader för den konventionella tekniken. Om inte så är fallet kommer dagens investeringar i tekniskt lärande inte att ge någon egentlig avkastning (Kolev och Riess, 2007).
är det viktigt att myndigheterna främst stödjer aktiviteter med en hög samhäl- lelig avkastning samt där den privata sektorns intresse är relativt begränsat.
Vissa tekniker är dessutom – såsom också påpekats ovan – beroende av ny infrastruktur och stödjande nätverk. De tjänster som dessa erbjuder är ofta kollektiva nyttigheter och de privata incitamenten för att investera i t.ex. olika typer av distributionsnät är ofta för svaga på grund av nätverksexter- naliteter (Fischer, 2009). Detta kan leda till viktiga inlåsningseffekter och en svårighet för ny teknik att träda in på marknaden. Hoel och Greaker (2009) belyser detta med exemplet plug in-hybridbilar, dvs. bilar som kan köra korta sträckor på batterier men som på längre sträckor behöver utnyttja en förbrän- ningsmotor. Denna typ av bilar kommer endast att vara intressanta för kon- sumenter om det finns tillräckligt många stationer där batterierna kan laddas, och den privata sektorn kommer inte att finna det lönsamt att investera i sådana så länge antalet användare är lågt. Under ett övergångsskede behöver staten därför (om tekniken bedöms samhällsekonomiskt motiverad) samordna och standardisera tekniken samt säkerställa att ett visst utbud av laddstationer kommer till stånd (Hoel och Greaker, 2009). En statlig inblandning av lik- nande slag kan också behövas för att den s.k. CCS-tekniken (koldioxidinfång- ning och lagring) ska kunna etableras på ett effektivt sätt.
De flesta teknologier kännetecknas av ökande marginella produktions- kostnader i takt med ökad användning t.ex. på grund av konkurrens om landområden, stigande bränslepriser etc. Detta medför att i många energi- ekonomiska modeller innebär ambitiösa klimatmål att priset på koldioxid måste stiga betydligt för att de nödvändiga reduktionsåtgärderna ska bli lön- samma. Bilden förändras dock om det finns s.k. ’backstop’ teknologier. Dessa är framtida teknologier som kan ersätta de traditionella teknologierna för att t.ex. reducera koldioxidutsläppen, och de kännetecknas av att de kan använ- das i stor skala utan väsentliga kostnadsökningar (Nordhaus, 1973). På så sätt innebär deras existens att ett tak etableras för det pris på koldioxid som krävs för att nå långsiktiga, ambitiösa klimatmål. Fischer (2009) argumen- terar för att det starkaste motivet för ett riktat offentligt stöd till ny teknik finns om detta satsas på denna typ av ny teknik. Exempel på möjliga ’back- stop’- teknologier är t.ex. koldioxidinfångning och lagring (CCS), solenergi samt t.o.m. fusionsenergi. FoU-stöd som väsentligen reducerar kostnaderna för denna typ av alternativ erbjuder samhället en försäkring mot mycket höga policykostnader även i ett s.k. ’worst-case’-scenario. Detta skulle också lätta bördan på de politiska beslut som måste tas på kort sikt.
Även om det existerar marknadsmisslyckanden som leder till en för blyg- sam introduktion av vissa teknologier, är det samtidigt ofta svårt att mäta den ekonomiska betydelsen av dessa, bedöma hur väl de redan är internaliserade samt att identifiera en effektiv politik för att internalisera eventuella kvar- varande marknadsmisslyckanden. Det existerar därför också en svårhanterad trade-off mellan att peka ut enstaka tekniker för stöd eller att satsa på en portfölj av alternativ (Torvanger och Meadowcroft, 2011). Den svenska sats- ningen på etanol som transportbränsle är ett exempel där myndigheternas val
av tekniklösning fått mycket kritik. Där finns en risk för nya inlåsningseffekter då kanske mer effektiva lösningar är aktuella för marknadsintroduktion. Det samhällsekonomiska (options)värdet av att vänta in ny information kan ofta vara högt, men detta måste samtidigt vägas mot den framtida nyttan av att investera i ny kunskap idag. Framtida osäkerheter får samtidigt inte utgöra en ursäkt för en politisk passivitet.
3.4.3 en innovationsinriktad klimatpolitik i en global ekonomi
Det är viktigt att även här lyfta fram det faktum att klimatproblemet är glo- balt och den tekniska utvecklingen sker dessutom i hög grad på en inter- nationell arena. Därför finns det skäl att försöka åstadkomma en effektiv internationell arbetsfördelning av FoU-insatserna inom klimatpolitiken och uppmuntra till tekniköverföringsprojekt mellan utvecklade och mindre utvecklade länder. Det skapar ett visst utrymme för ett enskilt land att utforma innovationspolitiska satsningar, inom de områden där det har en komparativ fördel (t.ex. utnyttjande av skogsråvaran i Sverige, CCS i Norge och Australien, kärnkraft i Frankrike etc.) (Torvanger och Meadowcroft, 2011). En stor del av de intäkter som nationella utvecklingsinsatser bidrar med, kommer dock att tillfalla utländska investerare på grund av den nya kunskapens kollektiva karaktär (Barreto och Klaassen, 2003).30 En sådan
innovationspolitik kan därför sannolikt inte motiveras samhällsekonomiskt utifrån ett strikt nationellt perspektiv, utan snarare ses som ett sätt för det enskilda landet att ta internationellt ansvar i den globala klimatpolitiken.31