• No results found

Internationella erfarenheter

5 Entreprenadformer och offentlig-privat samverkan

5.3 Val av ersättningsform

5.4.4 Internationella erfarenheter

Omfattning av OPS i Europa

Sedan 1990-talet har 1 841 offentlig-privata samarbeten genomförts i Europa till ett totalt investeringsvärde om 383 miljarder euro1. Flest projekt har genomförts på infrastrukturområdet följt av hälsovård och utbildning. Marknaden är störst i Storbritannien där totalt 1 040 pro- jekt till ett totalt projektvärde om 160 miljarder euro genomförts, följt av Frankrike (198 projekt och 42,7 miljarder euro) och Spanien (162 och 35,2 miljarder euro). Figuren nedan, som bygger på data från EPEC (European PPP Expertise Centre) vid Europeiska investerings-

banken, visar antal projekt och totalt projektvärde för de länder i Europa som genomfört PPP-projekt. Av EU:s medlemsstater har 13 genomfört färre än fem projekt.

Källa: EPEC.

Under de senaste fem åren har 17 länder genomfört minst ett pro- jekt. Sett till antalet projekt är Storbritannien och Frankrike följt av Turkiet de största marknaderna. Sett till totalt projektvärde är dock Turkiet den största marknaden där 25 projekt till ett totalt värde om 22,8 miljarder euro genomförts. Totala projektvärden i Storbritannien och Frankrike var under perioden 15,1 respektive 10,7 miljarder euro.

160,4 42,7 35,2 16,8 14,3 20,7 14,9 6,8 6,5 14,3 28,5 1,2 5 5,8 1 1,8 1 0,1 0,7 1 1,6 0 2,2 0 0,2 0 0,3 0 200 400 600 800 1000 1200 Storbritannien Frankrike Spanien Tyskland Nederländerna Portugal Italien Belgien Irland Grekland Turkiet Danmark Polen Ungern Tjeckien Österrike Finland Litauen Cypern Kroatien Sverige Rumänien Slovakien Slovenien Bulgarien Luxemburg Serbien antal projekt

Källa: EPEC.

Det är en begränsad andel av de offentliga investeringarna som genom- förs som OPS. Av en enkät genomförd av OECD (2011) framgår att alla EU-länder som svarade angav att under 10 procent av de offentliga investeringarna genomförts som OPS. Tjeckien, Grekland, Italien, Slovakien och Storbritannien angav en andel mellan fem till 10 pro- cent och övriga EU-länder under 5 procent. Det finns exempel på länder där användningen är större, men genomslaget är ändå begrän- sat. Chile och Mexiko uppger att över 20 procent genomförs som OPS medan Australien och Kanada placeras i intervallet 10 till 15 pro- cent och Sydafrika i intervallet 5 till 10 procent.

Erfarenheter från Storbritannien PFI och PF2

I Storbritannien introducerades Private Finance Initiative (PFI) som modell för OPS av regeringen 1992. Modellen ger utrymme för vari- anter och har utvecklats över tid. År 2012 ersattes PFI av en utveck- lad modell kallad PF2.

15,1 10,7 22,8 4,4 6,4 1 2 2,3 1,3 4,2 0,8 0,4 0,3 0,3 1 0,3 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 Storbritannien Frankrike Turkiet Tyskland Nederländerna Grekland Irland Belgien Spanien Italien Danmark Polen Österrike Slovenien Finland Slovakien Serbien antal projekt

PFI har använts för olika typer av investeringar till exempel infra- struktur, skolor, fängelser, militärförläggningar och sjukhus. Det finns totalt över 700 aktiva projekt med ett totalt investeringsvärde om nära 60 miljarder pund (HM Treasury, 2017). Under den senaste 20- årsperioden har PFI- och PF2-projekt för omkring 3 miljarder pund genomförts årligen. Detta kan sättas i relation till de totala offentliga investeringarna som är i storleksordningen 50 miljarder pund. Det vill säga mindre än 10 procent av de offentliga investeringarna har genomförts i form av PFI/PF2. Inom hälso- och sjukvårdsområdet finns det närmare 130 aktiva projekt, investeringar som summerar till närmare 13 miljarder pund.

I brittiska finansdepartementet bildades 1997 den så kallade Trea-

sury Taskforce (TTF) som central koordineringsenhet för utrullningen

av PFI. Huvudsaklig uppgift var att standardisera upphandlingspro- cessen och att utbilda personal från enheter för privat finansiering vid övriga departement. Huvuddragen i PFI är att den privata parten finansierar, bygger och underhåller en tillgång och den offentliga par- ten betalar årliga vederlag under 25 till 30 år. Centralt i modellen är att myndigheter endast får använda privat finansiering om det skapar mervärde för statskassan. Det innebär att en myndighet som vill an- vända modellen för ett investeringsprojekt ska visa att den ger ”value for money” jämfört med om projektet genomförts med offentlig finan- siering, en så kallad public sector comparator.

Finansieringskostnaderna ökade kraftigt i samband med finanskri- sen 2008 vilket ledde till att den kritik som redan fanns mot modellen blev starkare. Användningen av PFI minskade som följd av det kraf- tigt ökade privata finansieringskostnaderna. Kritiken i parlamentet mot PFI ökade och under 2011 genomfördes ett reformarbete som resulterade i att regeringen introducerade en förändrad modell 2012 kallad PF2. PF2 består huvuddragen från PFI, men man har ökat kraven på eget kapital i syfte att reducera riskerna för långivarna och därmed attrahera till exempel pensionsstiftelser att investera i projekten. Den offentliga parten skulle också gå in med tio procent av kapitalet i projekten i syfte att öka transparensen. Fram till 2017 genomfördes totalt sex PF2.

Kritiken mot PFI och PF2

Ända sedan PFI introducerades i Storbritannien har det framförts kritik mot modellen. 2003 sammanfattade parlamentet erfarenheterna från PFI (HC Committee of Public Accounts, 2003). Man utvärde- rade 223 olika PFI genomförda under åren 1997 till 2003. Utskottet konstaterade att det finns för- och nackdelar med PFI. Ett skäl till att skattebetalarna inte alltid får det mesta för pengarna är att det finns brister i upphandlingen. Utskottets slutsatser och rekommen- dationer innehöll bland annat följande:

• Den offentliga parten ska ta fram en ”public sector comparator”, det vill säga beräkna vad projektet hade kostat om traditionell upphandling hade genomförts.

• Finansieringskostnaderna utgör ofta en stor del av kostnaderna i ett långtidsavtal. Det är dock ofta oklart vad dessa kostnader består i. Därför ska den offentliga parten alltid jämföra finansierings- kostnaden med andra former av upphandling.

• Vinsterna av att använda PFI uppväger inte alltid kostnaderna för privat finansiering. I vissa fall kan det finnas bättre sätt att finan- siera PFI-överenskommelser. Mer innovativa finansieringskällor som är en bättre affär för skattebetalarna behöver undersökas ytter- ligare.

• Konkurrens är essentiellt för att skapa ”value for money”. Utskot- tet har funnit ett antal projekt där det endast funnits en budgivare. Detta kan enligt utskottet bero på att projektet är dåligt utformat. Uppmaningen är att när det endast finns en budgivare så startas processen om igen.

• I fall då det endast finns en budgivare ska man använda lämpliga metoder för att utvärdera budet. Ett sådant exempel kan vara ”should-cost models”, vilket är en oberoende beräkning av förväntad kostnad för projektet givet den tekniska lösning budgivaren före- slagit. I alla fall, oavsett konkurrens eller ej, måste den offentliga parten förstå hur budgivarens priser beräknas. Vid avsaknad av konkurrens måste budgivarens priser jämföras och den finansiella modellen utvärderas för att bedöma rimligheten i budet.

Över tid har parlamentet fortsatt att framföra kritik mot PFI som bland annat omfattar tveksamhet till att den högre finansieringskostnad modellen innebär verkligen svarar mot andra vinster. En annan tvek- samhet rör det faktum att upplåning i ett PFI inte belastar statsskul- den och att detta ger andra incitament än effektivitet för att använda modellen. Man har också framfört kritik mot risköverföringsargu- mentet och menar att en del av risköverföringen kan vara illusorisk. Staten har det ultimata ansvaret att leverera offentliga tjänster och det är därför inte möjligt att låta tjänster som levereras genom PFI upphöra under längre tid.

I en rapport 2018 om PFI var man fortsatt kritisk från parlamen- tets sida och skriver att det är oacceptabelt att Treasury efter mer än 25 år fortfarande inte har några data visar om PFI-modellen ger ”value for money” (HC Committee of Public Accounts, 2018).

National Audit Office (NAO), har över tid framfört allt mer kri- tik mot modellen. Löpande har analyser och utvärderingar av PFI genomförts, bland annat genom enkäter riktade till departement som genomfört PFI. I tidiga enkäter (NAO, 2003) rapporteras att PFI- projekt levereras inom budget i större utsträckning än traditionellt upphandlade projekt. I de fall då kostnaden blivit högre än avtalat var orsaken ändrade beställningar från den offentliga sektorn. Det framhålls dock att det faktum att priset är känt inte innebär att bygg- kostnaden är lägre (NAO, 2009). HC Treasury Committee (2011) fann att i vissa PFI-projekt var priset högre för att täcka oförutsedda kostnader. NAO (2018), framhåller också att de vinster som anförs i samband med PFI kan uppnås på annat sätt utan privat finansiering. • Budgetkontroll kan uppnås med dels med fast pris, dels genom att begränsa privat kapital till byggtiden (har dock ej använts i PFI/ PF2).

• Rörande anläggningens underhåll menar NAO att en garanterad underhållsnivå kan uppnås utan privat finansiering, till exempel genom långsiktiga underhållskontrakt.

Vidare finns det inte några belägg för högre driftseffektivitet inom PFI-projekt jämfört med traditionella offentligfinansierade projekt enligt NAO. Data från NHS London Procurement Partnership visar att kostnader för till exempel städning på Londonsjukhusen är högre

i PFI-kontrakt än annars. Enkäter som NAO genomfört 2017 indi- kerar att servicekostnaderna är lika höga eller högre i PFI-avtal.

Gällande processen för utvärdering av om ett projekt ger ”value for money” menar NAO att den favoriserar PFI. I Storbritannien ska alla myndigheter ställa ett privatfinansierat projekt mot en ”public sec- tor comparator”, det vill säga jämföra vad kostnaden blivit om pro- jektet genomförts med offentlig finansiering (HM Treasury 2003 och 2004). NAO menar att en myndighet har incitament att visa att det privata alternativet är mer fördelaktigt, eftersom annars kommer pro- jektet inte att genomföras.

NAO (2018) framför också kritik av samma slag som parlamentet om att de effektivitetsvinster som anförts att PFI ger upphov till, inte har kunnat beläggas. Trots att så många projekt genomförts under så lång tid finner man inte ens några försök att kvantifiera vinsterna.

PFI och PF2 avslutas

I statsbudgeten 2018 har brittiska regeringen annonserat att PF2 inte kommer att användas för några nya projekt (HM Treasury, 2018). Regeringen har funnit att modellen är inflexibel och allt för komplex.

Office of Budget Responsibility (OBR) har också identifierat att model-

len innebär risker för det offentliga (OBR, 2017). PF2 har enligt reger- ingen inte använts sedan 2016 och ett nytt center för best practice kommer att inrättas på Department of Health and Social Care med syfte att förbättra hanteringen av existerande PFI-kontrakt.

NPD

I Skottland övergav man PFI 2009 som då ersattes med NPD (Non- Profit Distributing). Två förändringar mot PFI genomfördes, dels att avkastningen till den privata aktören begränsas till en ränta som be- stäms i konkurrens, dels att den offentliga parten är minoritetsägare i projektbolaget med rätt att lägga veto mot väsentliga förändringar. Förändrat regelverk på EU-nivå kom att innebära att lånen skulle be- lasta statsskulden vilket ledde till att NDP-modellen år 2014 ersattes av ”the hub programme” som ny modell för offentlig-privat samverkan.

Europeiska revisionsrätten

Europeiska revisionsrätten har granskat 12 projekt som finansierats genom Europeiska investeringsbanken (European Court of Auditors, 2018). Man menar att PPP försvagar konkurrens, tar lång tid, att risk- delningen inte är ändamålsenlig och att projekten inte jämförts med alternativ upphandling och finansiering och att det därför inte är klar- lagt om PPP varit det bästa valet för att genomföra investeringen. Revisionsrätten rekommenderar bland annat att en mer intensiv och bredare användning av PPP inte bör uppmuntras förrän identifierade problem har åtgärdats. Valet av alternativet PPP bör baseras på grund- liga jämförande analyser av det bästa upphandlingsalternativet. De ekonomiska konsekvenserna av förseningar och omförhandlingar för den offentliga parten bör minskas.

Rekommendationer från UNECE och OECD

OECD (2012) och UNECE (2008) har båda rekommendationer för styrning av OPS-projekt. Rekommendationerna är likartade och be- tonar vikten av transparens genom hela processen och att en rimlig riskfördelning uppnås. Vidare att valet av OPS ska baseras på att det skapar ”value for money” vilket kräver att det ställs i relation till det mest effektiva sättet att leverera genom ett traditionellt upphandlat referensprojekt.