Intervjuer med kommuner Syfte och urval

I syfte att inhämta underlag för att beskriva konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning har utredningen intervjuat ett urval av kommuner. De kommuner som valdes ut är Burlöv, Göteborg, Huddinge, Jönköping, Karlstad, Kungsbacka, Luleå, Malmö, Umeå och Uppsala.

Urvalet gjordes för att få en nationell spridning och omfatta kommuner av olika storlek och karaktär. Gemensamt för kommu-nerna är att de är expanderande. De utvalda kommukommu-nerna har, med undantag för Göteborg, Karlstad och Malmö, i Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät någon eller flera gånger under perioden 2009–2013 angett att bullerproblem hindrar bostadsbyggande i kommunen.

Intervjuernas genomförande

Intervjuerna genomfördes per telefon av utredningens sekreterare under maj och juni 2013. De personer som intervjuades fick i förväg ta del av frågor som rör utvecklingen i kommunen generellt och frågor som rör planering och byggande i bullerutsatta miljöer (se bilaga 2). Utredningens önskemål var att representanter från både plan- och miljösidan i kommunen skulle delta i intervjun.

29 Flygbuller på uteplats: Besvärsupplevelser och hälsa i relation till maximalnivå och antal

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

Antalet deltagande från kommunerna varierade mellan en och sju personer.

Resultat av intervjuerna

Kommunerna gav i intervjuerna i huvudsak en samstämmig bild av konsekvenserna för bostadsbyggandet av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning. Intervjusvaren rör främst konsekvenserna av bullerreglerna för väg- och spårtrafik. Huvuddragen i svaren redo-visas nedan.

Otydliga bullerregler ger problem

Bristen på samordning av bullerreglerna är enligt kommunerna ett stort eller mycket stort problem på grund av den otydlighet som finns. Otydligheten skapar osäkerhet. Konsekvenser som beskrivits är fördröjda plan- och byggprocesser, ökade utredningskostnader och att mycket resurser används för att hantera bullerproblema-tiken. Kommunerna gör ofta omfattande bullerutredningar. För att underlätta processen har flera kommuner tagit fram egna vägled-ningar. De kommuner som inte har egna sådana tar ofta del av andra kommuners sätt att arbeta med bullerfrågorna.

Flertalet kommuner lyfter fram att Boverkets, Naturvårds-verkets och Socialstyrelsens bullerregler inte är samordnade. Reg-lerna ses även som onödigt krångliga. Enkla, enhetliga och tydliga bullerregler efterfrågas.

Bullerfrågorna diskuteras på detaljnivå

Bullerfrågor diskuteras vanligen mellan kommunernas förvaltning-ar och med berörd länsstyrelse i samband med framtagandet av de flesta nya detaljplaner. Det finns ofta ett nära samarbete för att lösa problem kopplade till buller mellan plan-, miljö-, exploaterings-, fastighets- och trafikförvaltningarna samt länsstyrelsen. Diskussio-nen med länsstyrelsen rör ofta frågor på detaljnivå. Genom täta kontakter eller ”förhandlingar” kan oftast lösningar utarbetas. En kommun har dock lyft fram att länsstyrelsen brister i sin råd-givande roll, för att undvika att inte senare hamna i konflikt med sin granskande roll i frågor som rör buller.

Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning SOU 2013:57

Bullerreglerna fördröjer plan- och byggprocessen

I samtliga intervjuade kommuner planeras och byggs bostäder i bullerutsatta miljöer. Osäkerheten om hur regelverket ska tolkas fördröjer plan- och byggprocessen, vilket medför ökade kostnader.

Vissa projekt kommer aldrig till stånd på grund av fördröjningen eller osäkerheten.

Bullerreglerna lyfts fram som främsta motiv till att byggandet av mindre lägenheter som billiga hyresrätter och studentbostäder i bullerutsatta miljöer hämmas avsevärt. I några kommuner lokalise-ras denna typ av bostäder därför till områden som är mindre cen-tralt belägna, vilket har ansetts vara ett sämre alternativ.

Med beaktande av det anförda kan nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i de intervjuade kommunerna knappast sägas hindra bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer.

Få klagomål på buller i nybyggda bostäder

Av intervjuerna har vidare framgått att klagomål som rör buller i de allra flesta fall kommer från boende i befintlig bebyggelse.

Kommunerna har få tillsynsärenden i nybyggda bostadsområden i bullerutsatta miljöer. En tänkbar anledning till detta är att många av de nybyggda bostäderna är bostadsrätter och att bostadsrätts-havarna kan vara mer obenägna att klaga för att inte riskera att värdet av den egna bostaden försämras. Det är också ovanligt att planer överklagas på grund av buller.

Bullerreglerna påverkar gestaltningen och lägenheternas storlek

Konsekvenser av nuvarande bullerregler som lyfts fram är bl.a. att det ibland blir leder till ”konstiga byggnader” eller ”tråkig gestalt-ning”. Kravet på tyst sida leder till att punkthus sällan byggs i bullerutsatta miljöer. Flera kommuner lyfter fram att man tvingas göra fler och större lägenheter än vad som efterfrågas, eftersom man måste bygga genomgående lägenheter. Om enkelsidiga lägen-heter mot bullrig gata skulle tillåtas möjliggörs fler och mer yteffektiva lägenheter. Loftgångar används i vissa fall för att möjlig-göra små enkelsidiga lägenheter, trots att sådana vanligen uppfattas som ”fula”.

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

Utdragna planprocesser kostar tid

Vad gäller ekonomiska konsekvenser av den otydliga tillämpningen av lagstiftningen lyfter kommunerna fram att det byggs färre bostäder och att ”krånglet” och de utdragna planprocesserna tar tid som i sig leder till kostnader. En kommun uppger att kravet på tyst sida innebär högre produktionskostnader, eftersom vissa färdiga konceptlösningar inte kan användas. Det är främst dyrare bostäder och bostadsrätter som byggs i centrala lägen.

Avsteg från riktvärden och kompensationstänkande vanligt

Avsteg från riktvärdena och kompensationstänkande används eller planeras att användas i samtliga kommuner. Exempel på kompensa-tionslösningar är tyst sida, burspråk som har avskärmande verkan, inbyggda gårdar som ger tyst uteplats, avskärmande glasskiva utan-för fönster eller balkong och andra tekniska lösningar. Ibland kompenseras höga ljudnivåer utomhus med krav på lägre ljudnivåer inomhus. Flera har dock framfört att en mycket ljuddämpad ljud-miljö kan upplevas som obehaglig. När utifrån kommande buller isoleras bort behövs också bättre ljudisolering mellan lägenheter i flerbostadshus, eftersom ljud från grannar annars blir de domine-rande ljuden.

I de kommuner där studentbostäder byggs i mycket buller-utsatta områden används olika lösningar för att skapa bra boende-miljöer. Exempel på lösningar som beskrivits i intervjuerna är smala genomgående lägenheter med en ljuddämpad sida, ljudavskärmande glasruta några centimeter utanför inåtgående vädringsfönster, icke öppningsbara fönster och loftgångar mot den bullriga sidan.

Kommunernas förvaltningar har ibland olika uppfattning om hur bullerreglerna och avsteg från riktvärdena ska tillämpas.

Avstegsfallen utgör i flera kommuner inte undantag, utan snarare regel. Planföreträdare lyfter ofta fram att det kan finnas andra värden i en boendemiljö som kompenserar ett bullrigt läge. Vikten av att värna bra utemiljöer i anslutning till bostaden och att det blir bra boendemiljöer totalt sett understryks. Om enbart bullersitua-tionen optimeras kan det leda till sämre boendemiljöer. Några företrädare för miljöförvaltningar har framfört att kommunen inte i tillräcklig grad strävar efter att planera för så goda ljudmiljöer som möjligt. Alternativa lösningar utreds inte i tillräcklig grad innan beslut om avsteg fattas. Fler utredningar skulle ibland behövas för

Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning SOU 2013:57

att få ner ljudnivåerna och hitta bra lösningar. Avstegen anses användas för lättvindigt och drivkrafter för att göra det bättre från bullersynpunkt saknas.

Otydliga bullerregler försvårar strategier för förtätning och minskad klimatpåverkan

Kommunerna har förtätningsstrategier där täta stadsmiljöer med kvartersstruktur och blandad bebyggelse med bostäder, service och arbetsplatser eftersträvas. Närhet till kommunikationer och service ska möjliggöra boende utan behov av egen bil. Motiv för förtätning som lyfts fram är miljö- och klimatskäl samt utnyttjande av befint-lig infrastruktur och att skapa underlag för kollektivtrafik.

Planeringen inriktas på att stärka kollektivtrafiken för att minska behovet av bil, vilket på sikt minskar bullret. På kort sikt kan dock förtätning bidra till ökad biltrafik i redan bullriga miljöer. En kommun lyfter också fram paradoxen med att kollektivtrafik ibland kan bullra mycket och därmed bidra till att utsätta boende för ökat buller.

I flera kommuner byggs även bostäder i stadens ytterområden eller i mindre tätorter med avsteg från riktvärdena. Samma kom-pensationsåtgärder används som i de mer centrala delarna av större städer. Ambitionen är att även boende i ytterområden och på små orter ska ha nära till kollektivtrafik.

Flera kommuner lyfter fram att planering för att minska buller ofta går hand i hand med åtgärder för minskad klimatpåverkan. Ny bebyggelse i bullerutsatta miljöer ses även som ett bra sätt att minska bullernivåerna i närliggande befintliga miljöer.

Helhetsperspektivet i planeringen och den sociala dimensionen av hållbar stadsutveckling framhålls också. Flera kommuner under-stryker att utomhusbuller bara är en av flera aspekter som har betydelse för de boende. Bostäder i bullriga lägen har ofta andra värden som bidrar till att det totalt sett blir en bra boendemiljö.

Närhet till service och kollektivtrafik samt tillgång till bra rekreationsytor utanför bostaden lyfts fram som exempel.

Riktlinjerna uppfattas som stränga

Flera kommuner framför att 55 dBA är ett lågt riktvärde. Med god planering och tekniska lösningar kan bostäder med bra ljudmiljö byggas även i lägen där detta riktvärde överskrids, dvs. med avsteg.

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

I många kommuner är det svårt att hitta riktigt tysta områden i den befintliga stadsmiljön.

Vidare framförs att avsteg från riktlinjerna för externt industri-buller borde tillåtas i fall då det inte finns några störande momen-tana ljud.

Trafik på kommunala gator inte främst ett bullerproblem

Kommunerna uppger inte att bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer medför några direkta problem för dem som kommunala väghållare. Planeringen görs i samspel mellan förvaltningarna och diskussionen rör ofta trafiksäkerhet och parkeringsplatser. Osäkra trafikprognoser, kapacitetsfrågor och luftföroreningar är vanligen större problem än buller. Vid behov av bullerskydd löses detta i samråd mellan förvaltningarna.

Nya energikrav förutsätter stängda fönster

Samtliga intervjuade framhåller att inomhusmiljön är viktigast ur hälsoperspektiv. Synen på om man ska ha rätt att kunna sova med öppet fönster utan att störas av buller varierar. Flera kommuner lyfter fram att dagens bostäder byggs på ett sådant sätt att stängda fönster är en förutsättning för väl fungerande och energieffektiva värme- och ventilationssystem.

Uppföljning viktigt

Flera kommuner lyfter fram att det är viktigt att uppföljning görs för att säkerställa goda resultat. Uppföljning av hur kommunens intentioner har efterlevts görs dock sällan.

4.4 Möten med verksamhetsutövare och