Inträde och ojämlikhet

Utmärkande för de politiska enheter vi talar om, nämligen stater, är att de utgör ett slags gemenskaper med en territoriell bas och jurisdiktion men vars formella medlemskap är knutet till individens person snarare än territoriella uppehälle.

Medborgarskapet följer med individen oavsett var hon än reser eller bosätter sig.

Som Brubaker uttrycker det:

[C]itizenship is not a mere reflex of residence; it is an enduring personal status that is not generated by passing or extended residence alone and does not lapse with temporary or prolonged absence. In this respect the modern state is not simply a territorial organization but a membership organisation, an association of citizens.²¹⁰

En stat besitter således inte bara ett stycke mark, utan administrerar även ett slags medlemsregister.²¹¹ Staten är både en territoriell jurisdiktion och en politisk gemenskap.²¹² Med inträdesfrågor avser jag omedelbart frågor om inträde på

210 Brubaker, Citizenship and Nationhood in France and Germany, 21.

211 Denna dubbla natur glöms ibland bort, inte minst om man närmar sig frågorna utifrån historisk sociologi med dess betoning på skiftet från en feodal och “personlig” relation mellan styrande och styrda till en territoriell och opersonlig form av politisk ordning (Joppke, Citizenship and Immigration, 15). För då hamnar fokuset naturligt på territorialitet, och man kan glömma i vilken hög grad som medlemskap är en status som följer individen även utanför staten, till exempel utlandsboendes rätt att rösta i hemlandets val, osv. (Å andra sidan är det naturligtvis så att territorium i mycket hög grad avgör jurisdiktion, jämfört med en ordning som innebar att personer döms efter sitt hemlands lagar oavsett var hen befann sig i världen.)

212 Ordet “gemenskap” ska i det här sammanhanget tolkas i sin breda betydelse, det vill säga att gemenskap kan vara “tunn” lika väl som “tjock”. Gemenskap betyder då blott att medlemmarna står i någon form av relation till varandra som gör det meningsfullt att se dem som ett kollektiv snarare än blott en samling individer. Detta i kontrast till ett språkbruk där en “gemenskap” per definition anses avse en specifik typ av kollektiv, nämligen de med ett särskilt “tjockt” eller “intimt”

territoriet och möjligheten att leva och bo i en stat. Med gemenskapsfrågor avses exempelvis frågan om fullständigt medborgarskap i denna stat, det vill säga villkoren för att bli medlem i den politiska gemenskapen. Migrationens politiska teori öppnar upp dessa två frågor: den om inträde och bosättning på territoriet, respektive vad för slags gemenskap som förenar samhällsmedlemmarna.

Inträdesdomänen täcker in frågor om inträde och bosättning (migration) i staten betraktad som territorium. Därmed ryms allt ifrån visumregler och passfrihet till tillstånd för tillfälligt och permanent uppehälle. Gemenskapsdomänen täcker frågor om medlemskap i den politiska gemenskapen (medborgarskap) samt andra institutioner som tillser vad Rawls beskrev som medlemmarnas strävan att

“reproduce themselves [...] and their cultural and social life in perpetuity”. Värt att notera vad gäller gemenskap är att frågorna inte alltid är knutna till migration:

här ryms även frågan om födslorätt till medborgarskapet enligt jus soli respektive jus sanguinis.²¹³ Gemenskapsdomänen rymmer emellertid även andra politik-områden än medborgarskapslagstiftning. En central del i socialiseringen av medlemmar av gemenskapen, och därmed formandet av gemenskapens karaktär, sker naturligtvis genom utbildningssystemet.²¹⁴ I den här domänen diskuteras

band mellan medlemmarna (Sartori, Democratic Theory, 28 not 5). Som exempelvis i begreppsparet Gemeinschaft och Gesellschaft. Rawls använder exempelvis “gemenskap” i betydelsen en djupare moralisk eller värderingsmässig gemenskap, vilket är skälet till att han insisterar på att ett modernt samhälle inte är en gemenskap (Rawls, Vad rättvisan kräver, 24, 45). Helt riktigt om man alltså använder det i betydelsen gemeinschaft. Men är inte idén om en nationalstat och nationella identiteter ett ideal av gemeinschaft? Nej, inte egentligen. I linje med Gellner betraktar jag dem snarare som former av gemenskap som uppkommer och “makes sense” endast i ett gesellschaft. “Nationalism is a phenomenon of Gesellschaft using the idiom of Gemeinschaft: a mobile anonymous society simulating a closed cosy community”. (Gellner, Nationalism, 74.). Hur som helst, med gemenskap innefattar jag alltså även de tunnare former av gemenskap som existerar i moderna samhällen, och betraktar nationella identiteter som en relativt tunn identitet (åtminstone i goda tider). “Gemenskap” åsyftar här alltså inte någon genuin gemeinschaft.

213 Eller som de benämns i svensk lagstiftning och förarbeten: territorialprincipen respektive härstamningsprincipen. Litteraturen om medborgarskap är naturligtvis enorm. En klassiker inom fältet, som specifikt handlar om jus soli och jus sanguinis är Brubaker, Citizenship and Nationhood in France and Germany. Tidiga och inflytelserika böcker kring migration och medborgarskap är Hammar, Democracy and the Nation State och Bauböck, Transnational Citizenship.

214 Ernest Gellner menade som bekant att i nationalismens tidsålder blir makten över utbildningssystemet lika betydelsefullt för staten som våldsmonopolet. Begreppet assimilering brukar användas i relation till invandring, och ett sådant integrationsideal brukar kopplas till nationalistiska idéer. Man kan dock tilläga att assmiliering inte bara en hållning i relation till invandring, utan lika mycket till det uppväxande släktet. Nationalism handlar och assimilering och social reproduktion rakt igenom. Podoksik, ”What is a Nation in Nationalism?”, 309–10: “I wish to claim that national assimilation is an everlasting practice of initiation into a shared high culture. No one is born into any high culture. To be acquired, high culture needs to be deliberately taught. [...] [Assimilation] does not provoke opposition, because, first, in the developed societies, assimilation into a complex high culture is regarded as indispensable, second, it begins at a very early age and is enforced by older generations, and third, there is no feasible alternative to the high

även frågor om den politiska gemenskapen i relation till individers frihet och till kulturella subgruppers rättigheter i relation till majoritetssamhällets institutioner.

Vi lämnar dock gemenskapsdomänen till nästa avsnitt och fokuserar först på inträdesfrågorna. Den huvudsakliga frågan kring inträde handlar om staters suveränitet och rätt att exkludera. Denna rätt kan exempelvis motiveras utifrån ett värde av kollektivt självbestämmande över gruppens identitet och karaktär, som i Walzers klassiska argument ovan. I kontrast till detta leder ett ideal om fri rörlighet till en önskan om ett institutionellt arrangemang av “öppna gränser”, det vill säga till att befintliga gränskontroller inte längre används för att hindra människor att flytta och bosätta sig i ett annat land. Slutligen kan ett ideal kring humanitära skyldigheter eller mänskliga rättigheter handla om varje individs rätt till beskydd och inträde under vissa omständigheter då liv och grundläggande intressen är hotade. Sådana värden och principer motiverar till exempel att en asylrätt institutionaliseras med hjälp av internationella konventioner och inhemsk lagstiftning. I termer av olika politiska ideal och institutionell design, samt grundläggande antaganden om verkligheten (som de flesta kan enas om) kan huvudfrågorna inom migrationens politiska teori beskrivas som i tabell 6 nedan.

Tabell 6:

Vanliga ideal, institutioner och empiriska antaganden inom migrationens politiska teori

Inträde

Ideal Kollektivt självbestämmande för den politiska gemenskapen (ett skäl för suveränitet över inträde)

Intern jämlikhet (skäl för begränsning av inträde) Global jämlikhet (skäl för öppenhet)

Individuell frihet (skäl till öppenhet)

Rätt till beskydd/asyl (princip som begränsar suveränitet)

Institutioner

och policy Internationella konventioner, utlänningslagar och samarbetsavtal som tillsammans reglerar gränskontroll, visum och regler för uppehälle.

Verklighet Världen uppdelad i territoriellt avgränsade stater med primärt ansvar för de egna medborgarna

Global ojämlikhet mellan dessa stater I vissa stater förföljs människor Krig pågår ofta inom och mellan stater

culture possessed by the adults.” Läroplanerna för svensk skola kan till exempel ses som styrdokument för assimilering och social reproduktion av en speciell kultur, och existensen av en sådan socialiserande funktion är långt mer avgörande än huruvida skolsystemet är explicit nationalistiskt sett till vilka föreställningar som reproduceras.

Frågor om inträde handlar om när och hur utomstående får rätt att uppehålla sig i en annan territoriellt avgränsad politisk enhet. Notera att dessa frågor innefattar olika trappsteg. Benhabib skiljer mellan “first entry” (inträde på territoriet),

“absorption” (vistelse under en kortare tid, såsom vid tillfälligt arbete, studier, turistbesök), “incorporation” (bosättning under en längre tid), och slutligen

“naturalization” (med andra ord medborgarskap).²¹⁵ Tomas Hammar talar om tre olika “portar”: den första gäller inträde och tillstånd för kortvarigt uppehälle, den andra gäller rätten till bosättning, den tredje gäller naturalisering till medborgare.²¹⁶ De olika stegen innebär också att personer sorteras i kategorier utifrån vilken relation de har till den politiska enheten i fråga: befolkningen rymmer juridiskt åtskilda kategorier som ges “varierande rättighetspaket”

beroende på sitt förhållande till staten.²¹⁷ Den grundläggande distinktionen mellan de som är “innanför” och de som står “utanför” brukar i den anglo-analytiska politiska teorin benämnas som “citizens” eller “members” i kontrast till

“aliens”, “non-citizens” och ibland “strangers”.²¹⁸ I Sverige har vi som bekant en medborgarskapslag och en utlänningslag som reglerar inträdet i det svenska samhället och medlemskapet i dess politiska gemenskap.²¹⁹

Vi kan som sagt betrakta en stat som Sverige både som en politisk gemenskap bestående av medborgare och som ett territorium där människor bor och lever. I tabell 7 på nästa sida kombineras dessa två aspekter, och vi får då en kategorisering av individer utefter vilken relation till Sverige de står i.

215 Benhabib, The Rights of Others, 136.

216 Hammar, Democracy and the Nation State, kap. 1.

217 Bevelander, Fernández, och Hellström, ”Vägar till medborgarskap”, 11.

218 Carens: “citizens and aliens”, Walzer: “members and strangers”, Linda Bosniak: “citizens and aliens”, Hammar: “Citizens, denizens and aliens”, Benhabib “aliens, residents, and citizens”

219 Medborgarskapet beskrivs som “det formella medlemskapet i det svenska samhället och [...] en grund för folkstyrelsen” (Lag (2001:82) om svenskt medborgarskap, § 1).

Tabell 7:

Kategorisering av individer i relation till Sverige utifrån deras politiska tillhörighet och geografiska uppehälle

Bosatt på svenskt territorium Bosatt utanför svenskt territorium Medborgare bosatt medborgare²²⁰ utlandsboende medborgare²²¹

Icke-medborgare²²² utländsk invånare²²³ gäst²²⁴

irreguljär migrant²²⁵

utomstående²²⁶

Väldigt schematiskt kan vi därmed definiera de två grundläggande frågorna om inträde och medlemskap i gemenskapen som utomståendes möjlighet att bosätta sig på territoriet respektive utländska invånares möjlighet till medborgarskap (naturalisering).²²⁷ Såväl inträde som naturalisering handlar om en individs möjlighet att byta kategori, men en annan fråga är förstås vilka rättigheter som knyts till respektive kategori. Lagar för byte av kategori kan sägas variera på skalan öppen–sluten, medan lagar som reglerar vilka rättigheter som tillkommer de olika kategorierna skapar mer eller mindre (o)jämlikhet, de kan variera på en skala efter

220 På engelska: resident citizen.

221 På engelska: non-resident citizen eller expatriate citizen.

222 Innefattar både utländska medborgare samt statslösa personer. På engelska: foreigner, alien eller non-citizen.

223 På engelska: resident alien, foreign resident eller denizen. Termen är tänkt att i juridiska termer syfte på en person som är icke-medborgare med permanent uppehållstillstånd. I svensk kontext förekommer termen “kvasi-medborgarskap”, se till exempel Bevelander, Fernández, och Hellström, ”Att bli medborgare, att vara medmänniska”, 160. Nils Öberg har som grundläggande begreppspar “invandrade invånare” respektive “infödda invånare”, där invandrad invånare syftar på “permanent bosatta invånare med utländsk härkomst” (Öberg, Gränslös rättvisa eller rättvisa inom gränser, 21. Notera att Öberg därmed kombinerar faktorerna härkomst och uppehälle, medan jag i den här avhandlingen gör en indelning baserad på faktorerna medborgarskap och uppehälle.

224 På engelska: guest, temporary migrant, sojournes.

225 På engelska: irregular migrant, undocumented migrant, illegal migrant.

226 På engelska: outsider.

227 En direkt övergång från utomstående till medborgare är naturligtvis en teoretisk möjlighet, och den existerar i liten skala, exempelvis när Malta och vissa andra stater i praktiken börjat sälja medborgarskap utan krav på tidigare uppehälle (residency). EU utövade starka påtryckningar mot Malta och tvingade fram en revidering som bland annat innehöll ett krav på 12 månaders uppehälle för naturalisering. På detta sätt upprätthölls normen att medborgarskap måste gå via uppehälle och förutsatte en “genuine link” till samhället ifråga. I och med detta naggades en annan stark norm i kanten: staters rätt att fritt bestämma över medborgarslagstiftning (se Carrera, ”How Much Does EU Citizenship Cost? The Maltese Citizenship-for-Sale Affair: A Breakthrough for Sincere Cooperation in Citizenship of the Union?”; Buttigieg och DeBono, ”Country Report on Citizenship Law: Malta”.). Jag betraktar fortsatt detta som ett särfall och att vägen till medborgarskap för utomstående fortsatt kommer gå via “invånarskap” snarare än omedelbart.

hur mycket de formellt stratifierar villkoren för samlevnad mellan de olika kategorierna av befolkningen.²²⁸ Öppenhet utåt kan kombineras med intern stratifiering.

Den utveckling som Tomas Hammar med flera tog fasta på var att västerländska stater i allt högre grad rymmer befolkningar där många människor är invånare utan att vara medborgare (så kallade denizens eller resident aliens).²²⁹ Fenomenet krockade mot tidigare praktik såväl som föreställningsvärld, där det vanligtvis har kunnat antas att invånarna nästan uteslutande varit medborgare: att territoriella avgränsningar i hög grad överlappade med befolkningarnas medborgarskap. Utländska medborgare är inte längre uteslutande tillfälligt boende, och detta har lett till att “residency” konsoliderats som en permanent status vars innehavare successivt erkänts allt fler rättigheter som tidigare varit knutna till medborgarskapet. Det moderna samhället kan därför sägas ha två typer av medlemskap: ett medborgarskap som innefattar alla politiska rättigheter och ett “invånarskap”, där innehavaren besitter permanent rätt till uppehälle men saknar vissa politiska rättigheter. “Invånarskap” är här tänkt att vara en motsvarighet till vad som i den engelska litteraturen benämnts denizenship (Hammar) och residential citizenship (Bauböck). Det kan låta lite märkligt att tala om invånare och invånarskap i denna bemärkelse eftersom orden i dagligt tal har en mer övergripande betydelse som täcker in alla i samhället. Men jag föredrar att på detta sätt prata om invånarskap som en grundläggande kategori, en status som är underförstådd i fråga om bosatta medborgare men som kan betraktas som den status och relation som permanent boende utländska medborgare har till samhället och staten.²³⁰

Uppdelningen mellan två typer av medlemmar, (bosatta) medborgare och (utländska och permanenta) invånare, behöver kompletteras med ytterligare en kategori: de med tillfällig rätt att uppehålla sig i landet.²³¹ Utländska studenter, arbetskraftsinvandrare och ibland människor med skyddsbehov och flyktingstatus utgör en kategori av befolkningen som ges tillfälliga uppehållstillstånd, och de åtnjuter inte samma uppsättning rättigheter som medlemmar. De med tillfällig

228 Ibland används termer som extern respektive intern exkludering.

229 Hammar, Democracy and the Nation State.

230 Jag föredrar denna översättning av denizenship framför “kvasi-medborgare” (Bevelander, Fernández, och Hellström, ”Att bli medborgare, att vara medmänniska”, 160). Dels för den senare termens otymplighet och dels termen i hög grad utgår från idealet att medborgarskap och befolkning ska översstämma. Den normativa positionen delar jag förvisso, men jag vill inte göra den till ett antagande eftersom dess status som ideal är en del av vad inträdesfrågorna handlar om.

231 Jag följer Carens i att använda “medborgare” och “invånare” som förkortningar på detta sätt, och antar i likhet med honom att i de flesta kontexter är det givet om det är bosatta medborgare eller alla medborgare som avses, liksom om det är just utländska invånare som avses eller alla invånare (dvs. befolkningen) (Carens, The Ethics of Immigration, 323 not 1).

rätt till uppehälle ska vi kalla gäster, eftersom den politiska enheten har bestämt att villkoret för deras inträde är att vistelsen betraktas som tidsbegränsad eller åtminstone upp till staten att förlänga eller inte. Moraliskt, sociologiskt och politiskt är det en signifikant skillnad mellan att ha en tillfällig status och att ha rätten att bo och leva permanent. Slutligen existerar också irreguljära migranter, som uppehåller sig på territoriet utan tillstånd.

Sammanfattningsvis har vi på “insidan” av staten således fyra kategorier av bosatta personer: medborgare, invånare, gäster och irreguljära migranter.²³² På

“utsidan” av staten återfinns utomstående personer samt utlandsboende medborgare.²³³ Jag kommer använda dessa kategorier längre fram när jag bland annat diskuterar välfärdsstaten, demokratins avgränsningsproblem och innebörden av asylrätten.

* * *

Inträdesfrågorna för med sig andra frågor om jämlikhet än de som behandlades som “samlevnadsfrågor”. Samlevnadsfrågor har traditionellt diskuterats med utgångspunkt inte bara i ett slutet inträde, utan också utifrån tanken på ett samhälle med bara en juridisk kategori i befolkningen: medborgare.²³⁴ Diskussionen av jämlikhetens innebörd blir med ett sådant antagande en fråga om vilka rättigheter och lagar som bör instiftas för att uppnå en jämlik gemenskap av medborgare, inte en fråga om jämlikhet mellan medborgare och andra typer av samhällsmedlemmar (invånare, gäster och irreguljära migranter), eller gentemot utomstående. Man skulle kunna benämna detta ett “marshallianskt” paradigm, efter Marshalls inflytelserika Citizenship and Social Class, eller möjligen som en

“webersk” föreställning om samhälle och stat, där bosättning, jurisdiktion, politiskt deltagande och kulturell tillhörighet sammanfaller.²³⁵ Jämlikhet ses som en relation mellan medborgare i förhållande till staten; politisk utveckling består i att medborgares rättigheter utökats successivt från civila till politiska och sedermera sociala rättigheter. Rättsstaten, demokratin och välfärdsstaten är institutionella ordningar som förverkligar den jämlika medborgargemenskapen.

232 En liknande tredelning av de “reguljära” kategorierna (members, residents, och sojourners) återfinns i Song, ”The Significance of Territorial Presence and the Rights of Immigrants”, 242–245.

233 Utlandsboende medborgare är dock en kategori som sällan kommer vara relevant i sammanhanget, och “medborgare” kommer hädanefter syfta på “bosatta medborgare” om inget annat anges.

234 Cohen, Semi-Citizenship in Democratic Politics, 74, 115. Bloom benämner fenomenet

“methodological citizenism”, se Bloom, Noncitizenism.

235 Benhabib, The Claims of Culture, 180.

Med omfattande migration uppkommer frågan om vilka rättigheter som ska vara knutna till de kategorier som inte är medborgare – en fråga om formell ojämlikhet, en stratifiering av villkoren för samlevnad. Det senaste halvseklet har stater rört sig mot att utsträcka juridiska, ekonomiska, sociala och till viss del politiska rättigheter till dessa övriga kategorier, så att skillnaden mellan medborgare och invånare som inte är medborgare har blivit relativt obetydlig – rösträtten i nationella val är oftast den enda betydelsefulla skillnaden.²³⁶ Men hur ska denna utveckling bedömas i termer av jämlikhet? Utsträckandet av rättigheter till icke-medborgare kan å ena sidan förstås som någonting positivt, som reformer som leder till mindre skillnader i samhället. Å andra sidan kan det ses som en institutionalisering av en kategori av “andra klassens medborgare”. Om därtill ett krav på total jämlikhet “höjer priset” för en stat att ta emot invandrare, så uppkommer frågan huruvida det är bättre att öppna upp för stratifiering av sociala och politiska rättigheter än att hålla dörren för inträde stängd.

Ett klassiskt argument för att stater bör ha endast en kategori av permanent boende återfinns även i Spheres of Justice, där Walzer diskuterar gästarbetare och deras rättigheter. För liberala nationalister är det denna senare jämlikhetsnorm – att hela befolkningen bör tillhöra en och samma kategori – tillsammans med det faktum att de kollektiva åtaganden medlemmarna emellan har ökat, som gör att stater tycks betrakta migration som en mer problematisk företeelse idag jämfört med exempelvis på 1800-talet.²³⁷ För liberala nationalister är det således önskvärt att en eventuell stratifiering mellan olika juridiska kategorier av befolkningen sker utifrån premissen att ingen individ förpassas till att permanent vara invånare och att kategorin bör vara ett steg på vägen mot medborgarskap. Interna jämlikhetsideal sätter gränser för vilket slags stratifiering som är acceptabel, och således måste inträdet regleras till en nivå där migrationen är förenlig med fullständig integration inom rimlig tid, så att de inhemska institutionernas förutsättningar inte rubbas. För mer universalistiskt lagda teoretiker är saken inte fullt så enkel, eftersom uppkomsten av en sådan kategori samtidigt medför att

236 Carens, The Ethics of Immigration, 88–92. Sverige var i fronten av denna utveckling, bland annat genom att permanent boende icke-medborgare tidigt gavs rösträtt i lokala val (Hammar,

”Citizenship: Membership of a Nation and of a State”, 735). Det har i Sverige sedan 1968 varit ett uttalat mål att utjämna skillnaden i rättigheter mellan medborgare och utländska invånare (Spång, ”Svensk medborgarskapspolitik”; Bremdal, Rätt till medborgarskap? Om de svenska naturalisationsreglerna, 19, 22). För en genomgång av skillnaderna i rättigheter mellan medborgare och utländska invånare, se Bremdal, kap. 2. I Sverige som i de allra flesta andra länder är det i huvudsak rösträtt och rätten att inneha vissa politiska och militära tjänster som skiljer kategorierna åt. “Denizenship has turned the bright line between citizens and aliens into a grey zone of transition, but electoral rights have generally remained as a privilege attached to membership status.” (Bauböck, ”Expansive Citizenship—Voting beyond Territory and Membership”, 683).

237 Se exempelvis Miller, ”Immigrants, Nations, and Citizenship”.

viktiga rättigheter inte längre är knutna till nationalitet och medborgarskap, och man ser därför gärna utvecklingen i termer av en önskvärd “särkoppling”

(unbundling, disaggregation, de-coupling) av rättigheter från ett nationellt definierat medborgarskap till en post-nationell politisk ordning. Universalismen tycks slitas mellan att å ena sidan förespråka mer omedelbara och långtgående former av inkludering av gäster och invånare än de försiktiga liberala nationalisterna, och å andra sidan se uppkomsten av andra sätt att förhålla sig till en stat än den exkluderande normen enligt vilken stater per definition ska vara en gemenskap av medborgare som delar etnisk eller kulturell tillhörighet, en

“nationalitet” med andra ord.²³⁸