1.1 Bakgrund
Idag står kommunpolitiker för besluten gällande utvecklingen i samhället, framförallt vad gäller detaljplanering och planering av olika sorters projekt som genomförs för att utveckla kommunens mark. Kommuners sätt att förädla mark går ofta till som så att de generellt köper råmark som de sedan behåller under en längre tid tills det är dags för kommunen att expandera. Då använder kommunen den marken de har och låter den exploateras, antingen av kommunen själva eller av utomstående aktörer. Att kommunen svarar för de avgörande besluten gällande detaljplanering beror på att kommunen har ett s.k. planmonopol, vilket innebär att det endast är kommunen som får planlägga områden (Boverket, 2020). Detta kan leda till att besluten som tas blir ensidiga om inte sakägare, medborgare och andra
intressenter har chans att, i ett tillräcklig tidigt skede, få påverka resultatet. Samtidigt är denna monopolistiska ställning viktig då den tillsattes som en del av 1947 års
bygglagstiftning för att bl.a. allmänna intressen och behov skulle kunna tillfredsställas utan hinder från privata intressen. Denna bygglagstiftning kom sedan att ändras i och med införandet av 1987 års plan- och bygglag.
Ersättandet av den gamla bygglagstiftningen skulle ha varit en aktiv omorganisering av process- och beslutssystemen för att öka dialogerna mellan förtroendevalda och
medborgare. Detta genom att höja kraven på transparens gällande informationen i samband med detaljplanering för att ge möjlighet till inflytelserika diskussioner (Mattsson, 1985, s. 6).
Mattsson var dock redan när artikeln skrevs, inte övertygad om att det skulle fungera som planerat.
Genom ett ökat deltagande vid dialoger skulle ett starkare förtroende för de förtroendevalda politikerna och de kommunala tjänstepersonerna kunna skapas och det kanske även kan stärka den lokala demokratin och sammanhållningen i kommunen eftersom besluten skulle kunna anses bli mer välgrundade (Boverket, 2021a)
Kommunerna använder sig idag av det lagstiftade samråd som återfinns i 5 kap. 11 § plan-och bygglagen för att föra dialoger. Vid samrådet presenteras det planförslag som
kommunen har tagit fram. Allmänheten och berörda har möjlighet att yttra sig angående planförslaget eller projektet under samrådet och under en period därefter. Dock riktas ofta kritik mot just denna del av detaljplaneprocessen, då det i många fall upplevs som för sent att ha en dialog som i det skedet ska kunna leda till att förslaget ändras. Det upplevs alltså som att det mesta är färdigt och bestämt i det här skedet och att dialogen vid samrådet inte ger några större möjlighet till påverkan.
1.2 Problemformulering & frågeställningar
Det grundläggande problemet består i att det finns ett missnöje med att föra dialoger först vid det lagstadgade samrådet eftersom det anses vara för sent. Problematiken med att först ha dialogen med allmänheten och medborgarna i skedet när ett förslag redan är framtaget är att stora delar av förslaget till stor del är fastställda och svåra att förändra. Detta lämnar således ett mindre utrymme för att åsikter ska kunna leda till förändringar än vad som hade funnits om synpunkter inhämtats innan ett förslag hade tagits fram. Samråden tenderar att bli av en mer informerande karaktär där medborgarna underrättas om förslaget som tagits fram och vad som ska ske, istället för en dialog där parterna diskuterar möjligheter med projektet och hur respektive parts önskemål och behov ser ut. Kommuner har därför valt att inleda ett arbete med “tidiga dialoger”, men det finns inga riktlinjer som gäller för alla när det kommer till olika sätt att genomföra dessa på och syftet med att genomföra dessa varierar mellan kommuner och tjänstepersoner. Det medför att kvaliteten på dialogerna och resultaten kan se väldigt olika ut och att effekten man vill uppnå med de tidiga dialogerna i värsta fall helt uteblir. I och med att det är kommunen och politikerna som beslutar hur detaljplanen ska se ut i slutändan lämnas medborgarna utanför under beslutsprocessen och kommunen behöver således inte redovisa hur besluten har tagits, om medborgarnas åsikter över huvud taget iakttagits och hur tankegångarna gått under beslutsprocessen. Det ger ett utrymme för beslutsfattarna att egentligen inte behöva ta någon som helst hänsyn till de åsikter som framkommer vid exempelvis samråd.
Sveriges Kommuner och Regioner har publicerat flera olika rapporter om medborgardialoger och dialogprocesser, vilka finns som vägledning för hur kommunerna kan formulera en strategi för hur processen med dialoger bör utformas. Det är inget krav att följa dessa, utan de finns till som stöd för de som vill använda sig av dem och utbilda sig mer inom ämnet.
Denna kandidatuppsats tittar närmare på hur kommuner med 35 000 - 75 000 invånare jobbar med dialoger, om det förekommer dialoger i tidiga skeden med medborgare och hur kommuner motiverar att de antingen bedriver dialoger, eller inte gör det.
- Genomför kommuner med 35 000 - 75 000 invånare någon form av dialoger i tidiga skeden vid detaljplanering?
- Hur genomförs tidiga dialoger och vilka är delaktiga?
- När genomförs dialogerna?
1.3 Syfte & avgränsning
Syftet med vår uppsats är att genom en kvalitativ studie undersöka kommuner i storleksordningen 35 000 - 75 000 invånares arbete med tidiga dialoger i
samhällsbyggnadsprocessen samt ta reda på hur deras syn på tidiga dialoger ser ut. Att genom intervjuer med kommunerna ta reda på mer om dels när de använder sig av tidiga dialoger och dels varför de genomför tidiga dialoger samt med vilken strategi de tar sig an dessa. Vi vill med denna studie bidra till fortsatt forskning inom ämnet och även inspirera kommuner och politiker att utbilda sig inom ämnet för att kunna driva mer effektiva och givande dialogprocesser framöver.
För att uppnå en effektiv och djuplodande uppsats har vi avgränsat oss till att undersöka och skriva om dialoger i ett tidigt skede som genomförs utöver och före det lagstadgade
samrådet. Vidare kommer vi endast fokusera på dialoger och medborgarnas inflytande gällande kommunens arbete med fysisk planering. Vi kommer således inte skriva om
kommunens dialoger när det kommer till andra delar av deras arbete, såsom vård, skola etc.
Vi kommer inte heller att behandla förrättningar, där medborgarna själva har ett större inflytande, och som inte fordrar tidiga dialoger i lika stor utsträckning. Intervjuerna kommer att hållas uteslutande med kommunerna. Vi kommer alltså inte intervjua medborgarna och andra eventuella sakägare. När det gäller urvalet av kommuner har vi begränsat oss till kommuner i storleksordningen 35 000 - 75 000 invånare. Vi har inte avgränsat oss geografiskt, utan kommunerna är spridda brett över landet.
● Kommuner inom spannet 35 000 - 75 000 invånare.
● Tidiga dialoger som genomförs i samhällsbyggnadsprocessen, inte tidiga dialoger som genomförs i övriga verksamheter inom kommunerna.
● Kvalitativ studie baserad på intervjuer med uteslutande tjänstepersoner från kommunerna, inte med andra sakägare.
1.4 Disposition
I introduktionsavsnittet beskrivs uppsatsens bakgrund och problemformulering med frågeställningar. Vidare presenteras syftet med uppsatsen samt vilka avgränsningar som gjorts. Avsnittet avslutas med centrala begrepp som kan vara bra att ha koll på när läsaren tar del av uppsatsen. I avsnitt två beskrivs valet av metod, genomförande och slutligen metodkritik. I det tredje avsnittet, teori, återfinns en del av den litteratur som redan existerar inom ämnet och där redogörs för den viktigaste forskningen inom
medborgardialoger. Detta avsnitt innehåller inte våra egna tankar och åsikter.
Resultatdelen innehåller i huvudsak respondenternas svar på intervjufrågorna och är den empiri som ligger till grund för de avslutande avsnitten. Under analys & diskussion diskuteras resultatet och kopplas ihop med teoridelen. Avsnittet innehåller således våra egna analyser ihop med resultatet och tidigare forskning.
Det sjätte och sista avsnittet innehåller slutsatserna och svar på uppsatsens övergripande frågeställningar.
1.5 Centrala begrepp
1.5.1 Dialog
En dialog är ett samtal mellan minst två parter och leder enligt SKR till förutsättningar för förtroende, förståelse, tillit, lärande och acceptans. En dialog kan alltså inte likställas vid ett informativt möte i syfte om att underrätta medborgarna om vad som redan är planerat, antingen direkt eller indirekt. Dialogen handlar om att parterna deltar aktivt i en diskussion för att lära sig av varandra och för att skapa förståelse för parternas respektive behov och önskemål.
1.5.2 Dialoger i tidiga skeden
I plan- och bygglagen är det lagstadgat att kommunerna i detalj- och översiktsplaneringen ska samråda med bl.a. kommunens invånare, enligt 5 kap. 11 §, respektive 3 kap. 7 §.
En tidig dialog är således en sådan som hålls innan samrådet och syftar till att dialogen hålls tillräckligt tidigt för att medborgarna de facto ska kunna påverka, dvs. att det inte är för sent för kommunen att låta sakägare ha ett riktigt inflytande. Dialogen behöver för den sakens skull inte alltid leda till en förändring i t.ex. detaljplanen, men argumentet till detta ska i sådana fall inte kunna vara att det är för sent. Dialoger i tidiga skeden är inte lagstadgat när det kommer till detaljplaneringen, utan endast översiktsplanering och det är, som tidigare nämnt, upp till kommunerna själva att besluta om det är något de ska använda sig av eller inte i detaljplaneprocessen.
1.5.3 Deltagande
SKR (SKR, 2021a) skriver på sin webbplats www.dialogguiden.se att deltagande är bredare än dialog och skriver vidare att delaktighet också bidrar till ett starkare civilsamhälle och ökar möjligheten för en levande demokrati (Dialogguiden 2015).
1.5.4 Medborgare & kommunmedlemmar
I plan- och bygglagen används begreppet kommunens medlemmar istället för medborgare, dvs. sådana som är folkbokförda i kommunen, äger en fastighet eller betalar kommunalskatt,
men även sakägare med väsentligt intresse i planen räknas som medlemmar i kommunen (Boverket, 2021b). Det kan också räcka med att du verkar i området eller på annat sätt påverkas av förslaget. Medborgare ska således tolkas väldigt brett och det krävs inget formellt ägandeskap, medborgarskap eller liknande för att räknas som medborgare.
1.5.5 Medborgardialog
Man kan säga att medborgardialog är ett samlat begrepp som innefattar flera olika typer av dialoger och som alla äger rum utöver det obligatoriska samrådet enligt plan- och bygglagen (Boverket, 2021b). En medborgardialog ger medborgarna betydligt större möjlighet och sannolikhet att påverka eftersom en medborgardialog äger rum innan kommunen har gjort de centrala ställningstaganden som görs innan samrådet senare i processen. Som beskrivet är medborgardialog ett ganska brett begrepp, det finns fler än bara en typ och tidpunkt för medborgardialog. Medborgardialog kan ske i samband med att en ny översiktsplan formas eller ändras, likaså när det gäller en ny eller ändrad detaljplan. Medborgardialog kan också ske i samband med att en plan för bostadsförsörjning ska tas fram av kommunen.
1.5.6 SKR
Sveriges Kommuner och Regioner är främst en arbetsgivarorganisation och fungerar i praktiken som ett nätverk av vilka region- och kommunanställda kan få professionell
rådgivning, stöd och service. SKR skriver också rapporter och håller i konferenser med mera för att erbjuda allt detta till sina medlemmar. Samtliga Sveriges kommuner och regioner är medlemmar och har tillsammans över en miljon arbetstagare vilket gör SKR till landets största arbetsgivarorganisation (SKR, 2021b). Tidigare hette organisationen SKL innan
lagändringen 2020 då beteckningen gick från att vara landsting till region (Regeringskansliet, 2019).
1.5.7 Tokenism (symbolhandling)
Handlingar som i själva verket bara är symboliska, rutinmässiga eller likgiltiga och som oftast endast genomförs för att hålla motparten (ofta en minoritetsgrupp eller grupp med mindre makt) belåten. Det finns ingen genuin intention att med handlingen göra en riktig förändring.
Vanligtvis handlingar som utåt sett ger intrycket av att den som utför handlingarna t.ex. har en diversifierad syn på mångfald eller utvecklad syn på demokrati och andra sociala frågor.