ESV har stöttat de medverkande myndigheterna i arbetet att genomföra och kvalitetssäkra en bedömning av intern styrning och kontroll med fokus på it.
Mognadsmätningen har sju dimensioner:
Strategi för it-försörjning
Förvaltningsmodell
Projektmodell
Portföljstyrning
Nyttohemtagning
Kompetensförsörjningsstrategi
Jämförelser av it-kostnader
3.1.1 Strategi för it-försörjning (sourcing)
Syftet med måttet är att kartlägga i vilken utsträckning myndigheterna har en strategi för sin it-försörjning. En strategi för it-försörjning pekar ut de överväganden som en myndighet ska göra i beslut om hur it ska tillhandahållas i myndigheten. Det kan vara styrande principer för vilken försörjningsform myndigheten anser lämplig för olika typer av it-tjänster, samt framtida målbilder för hur it-försörjningen ska ske.7 Detta är en väsentlig del av en myndighets it-strategi.
Riksrevisionen har konstaterat att det stora flertalet myndigheter inte kan anses ha gjort rimliga prövningar om den egna myndigheten eller någon annan aktör är bäst lämpad att producera den it organisationen har behov av.8
Tabell 1. Strategi för it-försörjning Lärosäten
E-delegations-myndigheter
Övriga
myndigheter Totalt Vi har inte en strategi för
it-försörjning. 4 (26 %) 3 (25 %) 2 (6 %) 9 (15 %)
Vi har en strategi för vår it-försörjning men den är i behov
av översyn eller uppdatering 5 (33 %) 3 (25 %) 15 (47 %) 23 (39 %) Vi har en aktuell och fungerande
strategi för vår it-försörjning 6 (40 %) 6 (50 %) 15 (47 %) 27 (46 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
Resultatet i enkäten visar att det fortfarande finns ett stort förbättringsutrymme.
Hälften av myndigheterna har inte en aktuell och fungerande strategi. Samtidigt är
7 Vägledning för effektiv it-försörjning, E-delegationen.
8 Riksrevisionen 2014: IT inom statsförvaltningen - har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet?
graden av utkontraktering av it 14 procent och kompetensförsörjning genom konsulter 21 procent.9
Att fatta rätt beslut kring resursförsörjning i en allt snabbare föränderlig värld är en komplex och fortgående process. Myndigheter måste ta hänsyn till verksamhetens krav, den egna kompetensen, geografi, leveransmodeller, pris och teknik. En myndighet behöver därför ha en strategi för sin it-försörjning (sourcing).
Samverkan som del i it-försörjningen
Myndigheter ska samverka. När en myndighet utvecklar sin it-försörjningsstrategi är samverkan ett viktigt alternativ till egen drift eller utkontraktering. ESV har frågat myndigheterna inom vilka områden samverkan kan bidra till effektivitet. Områden som lyfts fram av myndigheterna är:
Samverkansdrift mellan liknande myndigheter såsom mellan
Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och Skatteverket, i dessa fall har det handlat om möjligheter med Iaas (Infrastructure as a service).
säker kommunikation
it-arkitektur, dataformat, öppna data och licenshantering
it som service/tjänst via statliga it-servicecenters
dela på kompetenser av specialistkaraktär där det inte finns många inom myndigheten
gemensamma upphandlingar
3.1.2 Förvaltningsmodell för it
Verksamhet och it har ett gemensamt ansvar för myndighetens it-lösningar. En förvaltningsmodell tydliggör hur ansvaret ska fördelas mellan dem. En fungerande förvaltningsorganisation säkerställer att förvaltningsprocessen är under kontroll så att it-systemen effektivt stödjer den verksamhet de finns i.
En förvaltningsmodell ska stödja den interna styrningen och kontrollen.
Förvaltningsmodellen säkerställer att redan driftsatt stöd behåller avsedd
funktionalitet, och att stödet förändras i samband med förändringar i verksamhetens behov. Ett tydligt förvaltningsuppdrag säkrar att förvaltningen av it stödjer de mål och intentioner som finns bland annat i verksamhetsplaner. Det skapar ramar och roller för relationen mellan verksamhet och it i närtid och nära framtid.
9 Uppgifterna är hämtade från kapitel 4 i denna rapport.
Tabell 2. Förvaltningsmodell
Vi har en förvaltningsmodell,
men använder den bara delvis 7 (47 %) 1 (8 %) 16 (50%) 24 (41 %)
Vi har förvaltningsmodell som
används fullt ut 7 (47 %) 11 (92 %) 16 (50 %) 34 (58 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
I stort sett alla myndigheterna har en förvaltningsmodell. Dock är det bara drygt hälften som använder en förvaltningsmodell fullt ut. Att inte ha en förvaltnings-modell som tydliggör ansvarsfördelningen mellan verksamhet respektive it innebär en risk.
Ett förslag som framkommit är att det borde vara obligatoriskt för myndigheter med en förvaltningsbudget över en viss summa att ha och tillämpa en förvaltningsmodell.
3.1.3 Projektmodell
En projektmodell ger en struktur, ett gemensamt språk och tydliga roller och processer. I verksamheter som lever under stort förändringstryck är en professionell projekthantering med stöd av en projektmodell viktig och en nödvändig förutsättning för att skapa en kultur som kan hantera kontinuerliga förändringar.
Tabell 3. Projektmodell Vi har ingen beslutad
projektmodell - 1 (8 %) 2 (6 %) 3 (5 %)
Vi har en projektmodell, men den
används bara delvis 10 (67 %) 2 (17 %) 9 (28 %) 21 (36 %)
Vi har en beslutad projektmodell
som används fullt ut 5 (33 %) 9 (75 %) 21 (66 %) 35 (59 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 )
I stort sett alla medverkande myndigheter har en projektmodell, men många använder bara modellen delvis. Det kan vara en signal om att många myndigheter behöver göra en insats för att bygga upp en struktur som bättre klarar av att hantera förändringar och utveckling. Mot bakgrund av att myndigheterna har samlat en strategisk projektportfölj om över 8 miljarder kronor är detta ett område som måste stärkas.
Ett förslag från en myndighet är att om en projektbudget övergår en viss summa ska projektet ledas av en projektledare som är certifierad.
3.1.4 Portföljstyrning
Portföljhantering ger ledningen ett beslutsunderlag för sina prioriteringar och en överblick över pågående projekt. Det blir till exempel lättare att identifiera vilka projekt som behöver initieras, behöver förstärkning, bör skjutas upp eller avbrytas.10 Med en begränsad budget blir även portföljstyrningen ett medel för att säkerställa att de projekt som bäst svarar mot strategiska mål och aktuell prioritering får rätt förutsättningar på bekostnad av mer perifera aktiviteter. En fungerande portfölj-styrning ska beakta såväl förvaltningsaktiviteter som utvecklingsaktiviteter.
Porföljstyrningen säkerställer styrningen av genomförandet av strategiska och taktiska utvecklingsinitiativ. Vi har ingen strukturerad
sammanställning och prioritering av
våra it-projekt 2 (13 %) 3 (25 %) 9 (28 %) 14 (24 %)
Vi strukturerar och prioriterar delvis
våra it-projekt 9 (60 %) 1 (8 %) 18 (56 %) 28 (47 %)
Vi har portföljstyrning som används
fullt ut 4 (27 %) 8 (67 %) 5 (16 %) 17 (29 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
En knapp tredjedel av myndigheterna har en portföljstyrning som används fullt ut.
Avsaknad av portföljstyrning kan innebära en risk att ledningen inte aktivt medverkat i prioriteringen av utvecklingsprojekt. Detta bekräftas också i arbetet med strategiska it-projekt där flera myndigheter med kort varsel inte kunde identifiera sina
strategiska projekt. Mot bakgrund av omfattningen av strategiska it-projekt kan de också anses anmärkningsvärt att bara drygt en fjärdedel har en modell som tillämpas fullt ut.
Konstaterar myndigheten att man inte har en strukturerad kontroll över och prioritering av it-projekt, vilket 14 myndigheter gör, kan myndighetens interna styrning och kontroll ifrågasättas.
3.1.5 It-kompetensförsörjningsplan
En väl fungerande it-kompetensförsörjningsplan ger översikt över den kompetens verksamheten har och tydliggör vilken kompetens som behövs i framtiden. Planen kan också innehålla planerade åtgärder för att fylla kompetensbehovet genom till
10 Se till exempel E-delegationens Introduktion till portföljstyrning – Rapport från E-delegationens nätverk i nyttorealisering (version 1).
exempel kompetensutveckling, nyrekrytering, avveckling eller konsulter. Den ger beredskap inför teknikskiften och utkontraktering, och är också central för att säkerställa en genomtänkt konsultanvändning.
Myndigheterna har 8 416 årsarbetskrafter inom it varav 1 753 utgörs av konsulter.
Tabell 5. It-kompetensförsörjningsplan
kompetens-försörjning inom it, men inte fullt
ut 11 (73 %) 3 (25 %) 17 (53 %) 31 (52 %)
Vi har en
kompetens-försörjningsplan för it-kompetens
som efterlevs 3 (20 %) 7 (58 %) 9 (28 %) 19 (32 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
En tredjedel av myndigheterna har en kompetensförsörjningsplan för it-kompetens som efterlevs. Övriga saknar eller har ofullständig planering. Antalet inhyrda konsulter hos myndigheter i den senare kategorin uppgår till knappt 600 helårsarbetskrafter.
3.1.6 Modell för nyttohemtagning
En modell för nyttohemtagning ger tydligare fokus på nytta vid effektiviserings- och utvecklingsarbete. Ansvaret för de identifierade nyttorna bör inte ligga hos
it-verksamheten utan i den verksamhet som är mottagare av utvecklingsinsatsen.
Detta tydliggörs med en modell för nyttohemtagning. Den skapar den viktiga länken mellan utvecklingsarbetet och den framtida förvaltningen.
ESV anser att det inför projektstart är självklart att göra en kalkyl som även omfattar effekter av eller nyttan med projektet. Det är också självklart att man efter genomfört (it-) projekt säkerställer att den tilltänkta nyttan tas hem. En modell för nyttohem-tagning som tillämpas konsekvent i alla projekt säkerställer att de effekter som projektet syftar till faktiskt fokuseras och realiseras.
Tabell 6. Modell för nyttohemtagning Vi har ingen beslutad modell för
nyttohemtagning 11 (73 %) 4 (33 %) 18 (56 %) 33 (56 %)
Vi har en modell för nyttohemtagning, men den
används bara delvis 4 (27 %) 2 (17 %) 10 (31 %) 16 (27 %)
Vi har en beslutad modell för
nyttohemtagning som efterlevs - 6 (50 %) 4 (12 %) 10 (17 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
E-delegationen har tagit fram flera handledningar kring nyttorealisering och praktiska verktyg. Det är också en viktig del i bedömningen om en immateriell tillgång får aktiveras. Det ska då med hög grad av säkerhet visas att den immateriella tillgången kommer tillföra ekonomiska fördelar eller en ökad servicepotential för myndigheten i framtiden. Den investeringskalkyl (kostnads- och nyttokalkyl) som ska ligga till grund för den bedömningen måste vara tillförlitlig, rimlig och väl underbyggd. Att det ändå är så många myndigheter som inte har en beslutad modell för nyttorealisering är anmärkningsvärt. Nyttorealiseringsmodellen är också en viktig länk mellan verksamheten och it. Finns ingen modell för nyttohemtagning är det en stor risk att nyttor av utveckling inte realiseras fullt ut och att lärande uteblir.
ESV samlade in uppgifter om strategiska projekt hos de deltagande myndigheterna.11 I sammanställningen av dessa syns tydligt konsekvensen av avsaknad av
nyttohemtagning: Av 204 inrapporterade projekt saknar 104 uttalat en beräkning av nytta, och 84 saknar en utpekat ansvarig för effekthemtagning. It-komponentens andel av aktuella total budget för de projekt som saknar beslut om nyttohem-tagning/effekt är drygt 1,1 miljard. Den stora mängd projekt som saknar
nyttoberäkning visar på ett behov att stärka arbetet med nyttorealisering i staten och bekräftar det resultat som syns i mognadsmätningen.
En annan observation ESV gjort är att myndigheter uppfattar det som att
nyttoberäkningar inte förväntas/behövs när projekt initieras genom regeringsuppdrag.
Det är en observation ESV också gjorde i arbetet med rapporten Uppföljning av ekonomiska nyttor från e-förvaltningsprojekt (ESV 2014:2). ESV anser att myndigheter ska arbeta strukturerat med nyttohemtagning. Detta är ett tydligt förbättringsområde för den interna styrningen och kontrollen.
11 Fördjupat it-kostnadsuppdrag – Delrapport 1: Kartläggning av strategiska it-projekt med hög risk, ESV 2015:48.
3.1.7 Kostnadsjämförelser med andra myndigheter eller aktörer It är en viktig möjliggörare för verksamhetseffektivisering. I många fall har vi fört diskussioner med myndigheter som enbart vill fokusera på det perspektivet. Men hur it tillhandahålls måste också ses som en egen dimension att följa upp. Det finns alternativa sätt att tillhandahålla it som i sig inte har någon betydelse för verksamheten – men innebär olika kostnad. Totalt är det verksamhet om över 15,5 miljarder kronor hos de deltagande myndigheterna som omfattas. Har man inte gjort kostnadsjämförelser är det svårt att ta ställning till om tillhandahållandet är effektivt eller inte.
Ett grundläggande första steg för att optimera it-kostnaderna är att identifiera kostnaderna och jämföra kostnaderna med andra myndigheter eller organisationer.
Vid sådana jämförelser kan man upptäcka områden med förbättringspotential.
Tabell 7. Kostnadsjämförelser med andra myndigheter eller aktörer Lärosäten
E-delegations-myndigheter
Övriga
myndigheter Totalt Vi har inte beräknat och jämfört
it-kostnader 2 (13 %) 3 (25 %) 8 (25 %) 13 (22 %)
Vi har beräknat it-kostnader, men
inte jämfört 6 (40 %) 2 (17 %) 17 (53 %) 25 (42 %)
Vi har regelbundet beräknat och jämfört it-kostnader för
huvuddelen av vår it-verksamhet 7 (47 %) 7 (58 %) 7 (22 %) 21 (36 %)
Totalt antal 15 (100 %) 12 (100 %) 32 (100 %) 59 (100 %)
Flertalet myndigheter har helt eller delvis jämfört sina it-kostnader med andra aktörer. För de som inte tidigare gjort det har medverkan i detta projekt inneburit det första steget på den resan. Att så få myndigheter har jämfört sina kostnader pekar på ett viktigt utvecklingsområde, inte minst nu när det finns ett första ramverk att samlas kring i staten och 60 myndigheter att jämföra sig med.
3.1.8 Sammanfattning av mognadsmätningen för 2014
Den genomförda mognadsmätningen ger ett övergripande underlag för diskussion.
Då den baseras på en självskattning är det centralt att en jämförelse mellan
myndigheter kombineras med en initierad diskussion kring orsakerna till placeringen på mognadsskalan.
Diagram 3. Sammanställning av mognadsmätning
Myndigheterna som ingått i E-delegationens arbete har en högre mognad jämfört både med lärosätena och övriga myndigheter. E-delegationsmyndigheterna visar ett jämt resultat i de olika dimensionerna där man är mest utvecklad vad gäller
förvaltningsmodell och projektmodell. Utveckling återstår inom nyttorealisering, kostnadsjämförelser och it-försörjningsstrategi. Mönstret går igen hos lärosätena men på en generellt lägre nivå. Nyttorealisering måste fokuseras kraftfullt samtidigt som lärosätena arbetar bra med kostnadsjämförelser. Mest kvar att utveckla finns hos övriga myndigheter. Här finns också stor potential i att utveckla portföljstyrningen.
Det område som uppvisar lägst sammanlagt värde är modell för nyttohemtagning.
Flera myndigheter har initierat ett arbete, men bara ett fåtal genomför det fullt ut. En konsekvent uppföljning av nyttohemtagning skulle säkerställa att de effekter som projekten ska uppnå fokuseras och realiseras. Särskilt hos lärosätena finns ett stort utvecklingsarbete att göra. Myndigheterna som deltog i E-delegationens arbete har kommit ett steg längre men även där återstår en hel del arbete. En möjlig orsak till det är it har haft ett särskilt fokus hos dessa myndigheter både av ledning och av verksamhet genom deltagandet i E-delegationens arbete. Enligt ESV:s bedömning vore det värdefullt att öka fokus på it och digitalisering genom en ökad dialog inom myndigheterna men också mellan myndighet och regering.
0%
3.1.9 Mognadsmåtten och ledningen
Myndigheterna fick svara på om respektive mognadsmått förtjänar uppmärksamhet i myndighetens ledningsgrupp och om kriterierna för bedömning av mognadsmåtten fungerade bra.
En majoritet av myndigheterna anser att måtten förtjänar ledningsgruppens
uppmärksamhet. Mest positiv är man till frågan om nyttohemtagning. Lägst prioritet har it-kompetensförsörjningsplan, där knappt hälften av myndigheterna tycker att frågan hör hemma i myndighetens ledning.
På den första frågan om kriterierna för bedömning av måtten är bra, svarar huvuddelen av myndigheterna ja. För de enskilda måtten ligger andelen ja-svar mellan 81 och 91 procent. Någon myndighet pekar på att det vore det bra med fler nivåer för kriterierna, och stärka fokus på i vilken mån myndigheterna också följer modellerna.