• No results found

Kommunala strategier för att förebygga behov och efterfrågan

Kommunerna inriktar sig idag på att på olika sätt förebygga behovet av särskilda boendeformer. Bakom detta ligger i första hand ekonomiska skäl från kommunens sida, men kommunerna menar också att flertalet gamla människor och personer med funktionshinder i behov av vård och stöd hell- re vill ha den hjälpen i den egna bostaden än bo i särskilt boende. Insatser från landstingen har inte särskilt belysts i denna utredning. Dock har, både för äldre och för personer med funktionshinder, utvecklingen och tillgången till t.ex. rehabilitering och hjälpmedel en avgörande betydelse för graden av självständighet och därmed personalbehov. I ett förebyggandeperspektiv behövs därför satsningar också inom dessa områden.

Vi har utgått från de orsaker vi funnit till att särskilda boendeformer behövs och efterfrågas och försökt identifiera möjliga strategier för att förebygga att behov av särskilda boendeformer uppstår. Tablån nedan ger en översikt över våra förslag.

Strategier för att motverka att behov av och efterfrågan på särskilda boendeformer uppstår eller ökar

Skapa förutsättningar att bo

själv Utveckling av hemtjänstenUtveckling av boendestödet

Bättre stöd till anhöriga

Samordning av insatserna i bostaden Samordnad vårdplanering och bostads- anpassning

Fler korttidsplatser och växelboenden Samverkan med andra aktörer om stöd och service i bostaden

Uppsökande verksamhet för att minska vårdbe- hovet

Erbjud lämpliga bostadsalterna-

tiv Ökat bostadsbyggandeGenomtänkt bostadsförsörjningsplanering

Ställ krav på god tillgänglighet i nyproducerade bostäder

Öka tillgängligheten i det ordinarie bostads- beståndet

Erbjud attraktiva boendealternativ för äldre Information och attitydpåverkan om tillgänglig- hetsfrågor

Skapa förutsättningar för att bo själv

En grundläggande förutsättning för att en äldre människa eller en person med funktionshinder ska kunna bo kvar i eller bosätta sig i en egen bostad är att det går att få den service och omvårdnad som han eller hon behöver i bostaden. För äldre gäller det framförallt hemtjänst och i viss mån hem- sjukvård och för yngre personer handlar det om boendestöd av olika slag. Samordningen av dessa insatser är avgörande för resultatet.

Utveckling av hemtjänsten

Något som särskilt framhållits i våra kontakter med bland annat kommuner och länsstyrelser är att äldre människor i ökad utsträckning önskar få sina behov av vård och omsorg tillgodosedda i det egna hemmet. Av detta följer enligt vår mening en självklar slutsats, nämligen att det då krävs att kom- munernas hemtjänst kan svara upp med insatser i den egna bostaden i en utsträckning som närmar sig den nivå som erbjuds i särskilt boende.

I flera intervjuer har man från socialtjänstens sida betonat att mycket ut- vecklingsarbete måste till när det gäller hemtjänsten. Det gäller såväl arbets- sätt och synsätt, som organisation, rekrytering och kompetensutveckling.

Det påtalas också att arbetet inom hemtjänsten måste få högre status om man ska lyckas rekrytera personal i framtiden. Det är vanligt med deltids- anställningar utan fast anställning, vilket innebär att många slutar om hel- tidsanställning erbjuds inom något annat yrkesområde.

I en nyligen publicerad rapport från Socialstyrelsen (18) föreslås en lång rad åtgärder för att höja intresset för undersköterskornas och vårdbiträdenas jobb. Ett förslag är att öka utvecklingsmöjligheterna inom yrkena så att den anställde successivt kvalificerar sig till mer ansvar, inflytande och avan- cerade arbetsuppgifter. Det skulle bland annat kunna ske genom att under- sköterskor i likhet med sjuksköterskor och läkare specialiserar sig på t.ex.

strokepatienter eller personer med psykiskt funktionshinder. Socialstyrelsen anser också att utbildningen borde göras om så att det blir lättare att vidare- utbilda sig exempelvis till sjuksköterska eller socionom.

Utveckling av boendestödet

Flera av de kommuner som besökts har framhållit vikten av ett väl- fungerande boendestöd till personer med funktionshinder. Denna insats är många gånger avgörande för om personer med funktionshinder kan bo i sin egen lägenhet. När det gäller personer med funktionshinder är det som tidi- gare omnämnts kommunernas policy att då det är möjligt erbjuda egen lä- genhet som det primära alternativet. För att detta ska vara möjligt krävs ett tillgängligt boendestöd samt möjligheter till personlig assistans. Det är i första hand inte innehållet i insatsen boendestöd som behöver utvecklas. Problematiken handlar snarare om att insatsen i nuläget endast kan ges en- ligt SoL och inte enligt LSS. Samtliga kommuner upplever även en oro inför framtiden, då det mellankommunala utjämningssystem för LSS som gäller från och med år 2004 (19) innebär att de kommuner som har färre insatser än genomsnittet enligt LSS kommer att få betala till andra kommuner. Bättre stöd till anhöriga

För att de anhöriga ska orka med den ökade bördan krävs att det utvecklas ett tillräckligt stöd från kommunernas sida. Det handlar då inte om ”anrops- styrda” insatser utan en kontinuerligt bedriven verksamhet av långsiktig karaktär. Goda erfarenheter finns att hämta från de olika insatser som kom- munerna utvecklade i samband med det s.k. anhörigprojektet 1999–2001, då staten avsatte 300 miljoner kronor för stöd till anhöriga som vårdade äldre, funktionshindrade och långvarigt sjuka. Finansiering av stödet till anhöriga bör, åtminstone till viss del, kunna åstadkommas genom de besparingar som görs i kommunerna när platser i särskilda boenden läggs ner.

Samordning av insatserna i bostaden

Sannolikt finns mycket att vinna på att i större utsträckning samordna olika myndigheters och förvaltningars planering och insatser för äldre människor och för personer med funktionshinder i det ordinära boendet. Förutom hem- tjänst, boendestöd och hemsjukvård kan det gälla bostadsanpassningar, hjälpmedel, tandvård m.m.

Att ha en särskild person med uppgift att samordna hemtjänstens och hemsjukvårdens insatser har visat sig framgångsrikt. Problemet är annars att man lätt missar helheten för vårdtagaren när olika huvudmän ska utföra in- satser i hemmet.

Det krävs en lyhördhet från myndigheternas sida för individuella önske- mål; att man verkligen utgår från den enskildes behov vid bedömning av vad som är den bästa lösningen totalt sett, när det gäller hemtjänstinsatser, boendestöd, bostadsanpassning etc., och att man faktiskt erbjuder särskilt boende eller bostad med särskild service i de fall det framstår som den bästa lösningen för den enskilde. Blotta vetskapen om att det alternativet finns kan dessutom öka tryggheten för såväl äldre människor som personer med funktionshinder.

Hälften av kommunerna har tagit över ansvaret för hemsjukvården från landstinget. Detta kan vara ett sätt att främja ett helhetsperspektiv på insats- erna i den enskildes hem, men det är i sig ingen garanti för att det blir så. Det krävs ju också att man inom kommunen lyckats samordna sina insatser. Samordnad vårdplanering och bostadsanpassning

I den lag som trädde i kraft den 1 juli 2003 om kommuners och landstings möjlighet att samverka i en gemensam nämnd för att tillsammans fullgöra uppgifter inom vård- och omsorgsområdet läggs stor vikt vid just betydelsen av en fungerande vårdplanering (20). Avsikten med lagen är att förstärka den gemensamma vårdplaneringen mellan å ena sidan den slutna sjukvården och å andra sidan primärvården och kommunens äldre- och handikapp- omsorg. En vårdplan ska alltid upprättas för en patient, som efter att ha skri- vits ut från en enhet inom landstingets slutna hälso- och sjukvård, av den behandlande läkaren bedömts behöva insatser från kommunens socialtjänst eller landstingets primärvård. Före utskrivningen ska vårdplanen utformas i samarbete mellan dessa enheters företrädare. Vårdplanen anses inte vara upprättad förrän den justerats av företrädare för primärvården och/eller soci- altjänsten. Kommunens betalningsansvar träder in dagen efter, under förut- sättning att patienten är utskrivningsklar, vilket alltså i sin tur förutsätter att en vårdplan upprättats och godkänts av alla parter.

I Växjö har man fogat in bedömningen av behovet av bostadsanpassning som ett led i vårdplaneringen. För de patienter som bor i allmännyttiga lä- genheter kan åtgärder upp till 10 000 kronor utföras direkt, på kommunens bekostnad, utan ansökan och formellt beslut. En sedvanlig prövning av be- hovet görs av arbetsterapeuten men man behöver alltså inte invänta att ären- det kan behandlas i Byggnadsnämnden. En förutsättning är att den det berör är nöjd med överenskommelsen. Annars kan han eller hon välja att ansöka och få sin ansökan behandlad i vanlig ordning. Planeringen för bostadsan- passningen görs således på sjukhuset och genomförs före utskrivningen. På det viset förkortas antalet dagar som den funktionshindrade personen behö- ver vistas på sjukhuset.

Fler korttidsplatser och växelboenden

Om det finns korttidsboenden där personer som legat på sjukhus kan bo un- der rehabiliteringen och/eller under den tid det tar att anpassa bostaden så underlättar det givetvis övergången till att bo i den egna bostaden igen efter en sjukhusvistelse. Korttidsboenden utnyttjas även som temporära lösningar i väntan på att beslut om plats i särskilt boende eller boende med särskild service kan verkställas.

När nu många kommuner upplever att efterfrågan på särskilda boende- former minskar, öppnas möjligheten att i större utsträckning i stället utnyttja f.d. servicehus för korttidsboende.

Samverkan med andra aktörer om stöd och service i bostaden

Det är inte nödvändigt att det är kommunen själv som tillhandahåller service och omsorg i bostaden. På en del håll finns privata aktörer som kommunen kan samarbeta med. Det kan dels vara tjänster som den enskilde på eget ini- tiativ beställer och bekostar. Men kommunen kan även bevilja bistånd i

form av viss service, som den enskilde sedan kan välja att få utfört av en privat aktör, som kommunen samarbetar med.

HSB Täby-Roslagen har sedan ett tiotal år ett dotterbolag, HSB Omsorg, som kan erbjuda hushållsnära tjänster, som städning, matlagning, hjälp att gå och handla, m.m. Utbudet är mycket flexibelt och det går i princip att önska sig vilken hjälp som helst mot en fast timkostnad. Verksamheten är inte knuten direkt till boende i HSB:s bostadsrättsföreningar, utan är öppen för alla som bor i någon av de fem Stockholmskommuner där HSB Omsorg finns. Den största delen av verksamheten är biståndsbedömda tjänster, vilket förutsätter att berörda kommuner har så kallat kundval, dvs. låter den en- skilde själv välja utförare. HSB Nordvästra Götaland håller på att utveckla något liknande inom ramen för projektet Bonära tjänster i Nordvästra Göta- land.

Det finns också exempel på att allmännyttiga bostadsföretag samarbetar med företag som kan erbjuda service i hemmet. Det kan vara ett sätt att kunna erbjuda ett mer attraktivt boende för vissa grupper.

Uppsökande verksamhet för att minska vårdbehovet

En växande andel äldre i befolkningen och på sikt minskande samhälls- resurser gör det till en angelägen uppgift för kommunerna att genom förebyg- gande insatser se till att de äldre kan behålla sin hälsa och funktionsförmåga så länge som möjligt för att därmed skjuta upp ett eventuellt behov av särskilt boende. En aktiv uppsökande verksamhet blir därmed grund- läggande för att få grepp om behovet av särskilda boendeformer för att kun- na planera och ha en framförhållning inför framtida behov.

Ett exempel på en framgångsrik uppsökande verksamhet bland äldre kan hämtas från den försöksverksamhet som genomfördes av Socialstyrelsen under perioden 1999–2002 på 21 platser i landet, vilket skedde under med- verkan av kommuner och landsting samt pensionärs-, frivillig- och anhörig- organisationer. Besöksgrupper, med både medicinsk och social kompetens, gjorde två eller flera hembesök hos hemmaboende personer som i regel var över 75 år gamla. Vid besöken fick de äldre information om hur kommun- ens äldreomsorg fungerade, goda råd om kost och motion och demonstration av enkla hjälpmedel för att undvika olyckor i hemmet. Uppgifter samlades in om de äldres egen syn på fysisk hälsa och funktionsförmåga, psykiskt välbefinnande och möjligheter att upprätthålla sociala nätverk. De avlästa resultaten blev att för äldre som endast tog emot två besök uppvisades inga direkt positiva effekter på funktionsförmågan, men hos personer som tog emot fyra eller fler besök var det överlag goda resultat (21).

Exemplet ovan pekar inte bara på betydelsen av den uppsökande verk- samhetens kunskapsförmedlande roll, utan även på det sociala nätverkets pådrivande roll i sammanhanget. Vad gäller behovet av bostäder för per- soner med funktionshinder, behöver olika strategier utformas med avseende på såväl olika åldrar som utifrån olika funktionshinder.

Erbjud lämpliga bostadsalternativ

En första förutsättning för att människor med funktionshinder ska ha någon chans att få tag i lämpliga bostäder är att det faktiskt finns ett utbud av le- diga bostäder. På många håll behöver bostadsbyggandet därför öka gene- rellt sett. Det är ytterst viktigt att detta sker på ett genomtänkt sätt, med hänsyn till olika gruppers skiftande behov och förutsättningar. Tillgänglig- hetsfrågorna ska självklart värnas i all nyproduktion men därutöver be- höver ofta tillgängligheten förbättras i det befintliga beståndet om äldre och funktionshindrade ska kunna bo där.

Ökat bostadsbyggande

Bostadsbyggandet har varit extremt lågt under en lång följd av år, vilket har resulterat i bostadsbrist i mer än var tredje kommun. Ca 60 procent av be- folkningen i landet bor i någon av dessa kommuner. Detta slår som tidigare påpekats särskilt hårt mot grupper som av olika anledningar har svårt att hävda sig på bostadsmarknaden. Det gäller t.ex. dem som har begränsade ekonomiska resurser, vilket gäller en hel del av dagens äldre och kanske i ännu högre grad personer med funktionshinder, som förutom en svag eko- nomi kan ha praktiska problem att hävda sig i en konkurrenssituation.

Att få igång en nyproduktion av ordinära bostäder med god tillgänglighet, till rimliga kostnader, som hushåll i vanliga inkomstlägen kan efterfråga borde stå högt på agendan i många kommuner. Även om man kanske inte bygger direkt för de mest resurssvaga hushållen, skulle en ökad omsättning på bostadsmarknaden underlätta för dessa grupper att få tag i en lämplig bostad i det befintliga beståndet, vilket i sin tur skulle minska efterfrågan på särskilt boende.

Genomtänkt bostadsförsörjningsplanering

För att nyproduktionen ska träffa rätt krävs en genomtänkt planering för hur bostadsområden i olika delar av kommunen behöver utvecklas och komplet- teras, eller med andra ord väl förankrade riktlinjer för bostadsförsörjningen. Det gäller att i ett brett bostadsförsörjningsperspektiv analysera hur man på bästa sätt kan tillgodose invånarnas skiftande behov och önskemål när det gäller boendet under olika skeden i livet. Det handlar om att analysera och bedöma behovet av förändringar i bostadsbeståndet till följd av hur de sam- manlagda kraven och önskemålen från olika delar av befolkningen ut- vecklas. Hur morgondagens äldre bor idag och vilka preferenser och önske- mål de har när det gäller sitt framtida boende är av stor betydelse i ett bo- stadsförsörjningsperspektiv.

Det är också angeläget att fundera över hur personer med olika typer av funktionshinder kommer att vilja bo framöver. Såväl kommuner som läns- styrelser ger signaler om att preferenserna hos framförallt yngre funktions- hindrade är på väg att förändras och att det därför är viktigt att lokalt in- ventera framtida behov för denna grupp.

Varje kommun ska enligt Bostadsförsörjningslagen, SFS 2000:1383, utarbeta riktlinjer för bostadsförsörjningen och ta upp dem till behandling i kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod.

Ställ krav på god tillgänglighet i nyproducerade bostäder

En generellt god tillgänglighet i bostäder och bostadsområden främjar möj- ligheterna för människor att bo kvar i sin invanda boendemiljö, även när de blir äldre eller får ett funktionshinder.

Som vi konstaterade vid inventeringen av orsaker till behov av särskilt boende och bostad med särskild service, är det inte sällan som det även i nyproducerade bostäder finns brister i utformningen. Så ska det inte behöva vara. Kommunen bör vara uppmärksam på tillgänglighetsfrågorna. Om byggherren inte fullföljer sitt ansvar ska kommunen i samband med bygg- samrådet se till tillgänglighetskraven uppfylls. Plan- och bygglagen samt byggnadsverkslagen innehåller bestämmelser som innebär att alla bostads- hus som byggs eller byggs om i princip ska vara tillgängliga och användbara för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

Det finns inga lagkrav på hiss i tvåvåningshus – det behöver bara vara förberett för hiss. Men även i tvåvåningshus kan det vara motiverat att sätta in en hiss, t.ex. om det inte finns andra flerbostadshus med hiss i kommun- delen. Det finns enklare hisstyper, som går att använda när det bara rör sig om en våning upp, och som kostar betydligt mindre än en vanlig hiss.

Enligt 3 kap 3 § PBL (1983:10) ska byggnader uppfylla de krav som anges i 2 § i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL 1994:847). Bland de nio krav som ställs i BVL ingår som punkt 8 ”tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga”.

Öka tillgängligheten i det ordinarie bostadsbeståndet

Det är, som konstaterades i avsnittet ”Probleminventering”, mycket vanligt med bristande tillgänglighet för rörelsehindrade i det befintliga bostadsbe- ståndet. Det är angeläget att kommunerna på olika sätt strävar efter att den successivt förbättras i dessa bostadsområden. Det handlar bland annat om de många trevåningshus som byggdes innan hisskravet infördes i mitten av 70- talet. Många fler bostäder i dessa områden bör på sikt bli tillgängliga för äldre människor med lättare rörelsehinder eller andra personer med fysiska funktionshinder. För detta krävs framför allt hissar men ofta också, särskilt i de äldre årgångarna, t.ex. förbättrade entréer samt ombyggda badrum.

Vid ombyggnad borde det vara en självklarhet att man samtidigt passar på att i rimlig utsträckning öka tillgängligheten i fastigheten och i bostäderna. Tyvärr händer det ganska ofta att fastighetsägaren inte gör detta. Ibland för- sämras till och med tillgängligheten utan att någon reagerar på detta. Detta trots att de nyss nämnda kraven på tillgänglighet i princip gäller även vid ombyggnad. Om man bygger om en fastighet ska kraven uppfyllas i den utsträckning det inte är uppenbart oskäligt. Det är till och med så att gällan- de regler ger anledning att sätta extra fokus just på tillgänglighetskravet, eftersom det är det enda krav i byggnadsverkslagen som nämns specifikt i byggnadsverksförordningen i samband med ombyggnad.

Det finns alltså redan ett regelverk att stödja sig på. Det som nu behövs är att fastighetsägare tar reglerna på allvar och att kommunerna har kompetens och kurage nog att använda den medelsarsenal som står till buds för att se till att samhällskraven uppfylls. Om det inte räcker med information och påpekanden finns det sanktionsmöjligheter i form av t.ex. användnings-

förbud, vitesföreläggande eller till och med att ”vidta åtgärder på den försum- liges bekostnad”.

Genom kompletteringsbebyggelse kan man skapa ett varierat bostads- utbud i alla stads- och kommundelar. I stadsdelen Rydebäck i Helsingborgs kommun pågår sedan ett antal år tillbaka ett ambitiöst projekt som syftar till att ta tillvara och utveckla möjligheterna att bo kvar i Rydebäck också när man blir äldre. Projektet genomförs i mycket nära samarbete med de boende i Rydebäck, tillsammans med företrädare för pensionärsorganisationerna, de lokala politikerna, byalaget, föreningarna, hemtjänsten, skolan, biblioteket, församlingen, läkargruppen m.fl. Det har bland annat lett till att man bygger lägenheter och gemensamma lokaler samt förnyar torgmiljön i centrum av stadsdelen (22).

Erbjud attraktiva boendealternativ för äldre

Boverkets årliga bostadsmarknadsenkät till kommunerna visar att allt fler kommuner märker av en efterfrågan på bostäder från pensionärshushåll. Det kan handla om äldre par som gärna skulle flytta från villan om de kunde få