Kommunalrättsliga principer sätter ramar

Enligt regeringsformen, 14 kap. 2 § ska kommunerna sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. I 3 § samma kapitel stadgas att en inskränk-ning i den kommunala självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som har föranlett den.

Kommunallagen (KL) inleds med en bestämmelse om att kom-muner på demokratins och den kommunala självstyrelsens grund

ska sköta de angelägenheter som lagen anger. KL sätter därmed gränser för vilka angelägenheter som kommuner får ägna sig åt.

Detta kommer till uttryck genom de kommunalrättsliga principerna som dels begränsar vad kommunen får göra, dels talar om vad kom-munen får göra när den agerar inom sin kompetens. De kompe-tensbegränsande principerna sätter således de yttre gränserna för kommunens handlingsfrihet. De kompetensbegränsande principerna utgörs exempelvis av lokaliseringsprincipen och förbudet att ta sig an det som enbart ankommer på någon annan att göra. Till de principer som talar om vad kommunen får göra inom sin kompetens hör exempelvis självkostnadsprincipen och likställighetsprincipen.

Kommuner har befogenheter att ha hand om sådana angelägen-heter som faller inom den s.k. kommunala kompetensen. Den s.k.

lokaliseringsprincipen innebär att kommunen inom sitt geografiska område får ha hand om angelägenheter som är av allmänt intresse för dess medlemmar. Huruvida en verksamhet är av allmänt intresse bedöms utifrån om det är lämpligt, ändamålsenligt och skäligt att kommunen ägnar sig åt den. För att räknas som ett all-mänt intresse räcker det inte att det är fråga om ett samhällsintresse utan det måste också framstå som i någon bemärkelse avgränsat till kommunområdet eller till kommunmedlemmarna. Det finns inte en kvantitativ begränsning i definitionen av vad som räknas som ett allmänt intresse, dvs. det behöver inte vara möjligt för samtliga kommunmedlemmar att få ta del av det, utan det räcker med en begränsad skara som ska kunna använda sig av det.

Det finns undantag som medför att kommunen i vissa fall kan bedriva verksamhet även utanför dess geografiska gräns. Två eller flera kommuner kan, antingen genom att ingå kommunalförbund¹ eller genom en gemensam nämnd, samverka över kommungräns-erna.

Kommunen måste behandla sina medlemmar lika och får inte, annat än om det finns synnerliga skäl fatta beslut med retroaktiv verkan som påverkar medlemmarna negativt.

Kommunen får inte bedriva verksamhet som endast ska bedrivas av staten, annan kommun eller av någon annan. Vad som avses med någon annan framgår inte av förarbetena, men den vanligaste

1 Ett kommunalförbund är en offentligrättslig form för samverkan mellan kommuner, som är reglerad i kommunallagen ( 3 kap. 20–28 §§ ). Det som skiljer ett kommunalförbund från ett kommunförbund är bland annat att kommunerna i det första fallet överfört myndighets-utövning till förbundet. Även landsting kan vara medlemmar i kommunalförbund.

ningen är att det relaterar till offentlig sektor och inte till det privata näringslivet.

Det finns även bestämmelser som reglerar kommunernas petens i näringslivsfrågor. Dessa återfinns i 2 kap. 7 och 8 §§ kom-munallagen. Här uttrycks att kommuner får driva näringsverk-samhet, om den går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anlägg-ningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget och drivs utan vinstsyfte. Sådana verksamheter är att anse som sed-vanlig kommunal affärsverksamhet.

Vad som är allmännyttig anläggning eller tjänst definieras inte närmare. Exempel på vad som anses vara ett allmänt intresse är att kommunen tillhandahåller allmännyttiga anläggningar eller tjänster såsom bostadsföretag, el- och gasverk samt kollektivtrafik.

Det är förbjudet för kommunen att bedriva spekulativ verksam-het, dvs. den verksamhet som kommunen bedriver får inte ha som syfte att generera vinst till sin ägare. Men, detta förbud ska inte lik-ställas med att det är förbjudet för verksamheten att generera ett överskott.

Avgiftssättning regleras i 8 kap. 3 b och c §. Kommunen får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som faller inom kompetens-området och som tillhandahålls på frivillig grund. Enligt den s.k.

självkostnadsprincipen får den uttagna avgiften inte vara högre än vad som motsvarar kostnaden för den tillhandahållna nyttigheten eller tjänsten. Syftet med självkostnadsprincipen är att hindra kom-munen att utnyttja den monopolsituation som ofta finns vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet. I förarbetena uttalades att principen om självkostnad som huvudregel också ska gälla kon-kurrensutsatt verksamhet, om inte annat är särskilt föreskrivet eller accepterat enligt rättspraxis. På flera områden, där verksamheten bedrivs i konkurrens med andra aktörer, har det ansetts motiverat med lagstadgade undantag bl.a. från den allmänna självkost-nadsprincipen i kommunallagen. Lagstiftaren har då föreskrivit att verksamheten ska bedrivas på affärsmässig grund.

I 6 kap. 1 § anges att kommunstyrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuellt gemensamma nämnders verk-samhet.

För kommunal verksamhet som drivs i förvaltningsform gäller samma principer för ägarstyrning som om verksamheten drivs i aktiebolagsform. Om verksamheten drivs i förvaltningsform, styrs

den av kommundirektören, kommunstyrelsen och nämnder med politiker.²

Kommunernas kompetensområde kan utvidgas genom kompe-tensutvidgande bestämmelser i speciallagstiftning. Det behöver inte bara gälla verksamheten som sådan, utan kan också innebära att lokaliserings- självkostnads- eller likställighetsprincipen upphävs.

Kommuner möts av två olika typer av speciallagstiftning. Den ena talar om vad som är obligatoriskt för kommunen att göra, den andra vad som är frivilligt. För tjänster som är obligatoriska för kommunen att tillhandahålla får kommunen endast ta ut avgifter om det är föreskrivet enligt lag. Avgifterna kan ha något olika karaktär och vara olika betungande för den enskilde. För vissa tjänster måste den enskilda betala oavsett om hon har efterfrågat tjänsten eller inte. Medan för andra tjänster, exempelvis för bygg-lov, betalar den enskilde endast om tjänsten efterfrågats.

Till den andra typen av speciallagstiftning hör bl.a. lagar som reglerar verksamhetsområden som tidigare varit offentliga monopol men som har konkurrensutsatts och omreglerats. Till sådana mark-nader hör postmarknaden, telemarknaden respektive energisektorn vilka numera regleras enligt postlagen (2010:1045), lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation respektive ellagen (1997:857). I den här typen av lagar kan det, direkt eller indirekt, framgå att kommunala aktörer har en rätt men inte en skyldighet att agera på marknaden.

Inom vissa områden har kommuner en utvidgad kompetens jämfört med den allmänna kompetens som ges av kommunallagen.

Bredbandsverksamhet är inte ett sådant område som omfattas av en utvidgad kompetens.

I lag (2009:47) om vissa kommunala befogenheter anges bl.a.

fall då lokaliseringsprincipen inte ska tillämpas och då verksam-heten ska bedrivas på affärsmässiga grunder. Denna kompetens-utvidgning gäller bland annat sjuktransporter och kollektivtrafik.

I avsnitt 7.3 diskuterar vi huruvida ett undantag från lokalise-ringsprincipen för göra ett undantag från lokaliselokalise-ringsprincipen för kommuner vad gäller utbyggnad av infrastruktur för bredband med hög överföringshastighet skulle kunna gynna utbyggnaden av bred-band.

2 Bredbandsguiden En handbok för kommuner. Sveriges Kommuner och Landsting och Bredbandsforum, 2012.