Kommunen som planläggare

I kapitel 4 har vi beskrivit den nya plan- och bygglagen (2010:900) som trädde i kraft 2011 och hur kommunen väger olika intressen mot varandra vid prövning av frågor enligt lagen. Vi har även beskrivit att det i den nya plan- och bygglagen infördes en bestäm-melse om att hänsyn ska tas till elektronisk kommunikation vid planläggning och i ärenden som rör bygglov och förhandsbesked.

Detta innebär att kommunen ska ta hänsyn till elektronisk kom-munikation och väga dessa intressen mot andra allmänna intressen i en helhetsbedömning. Vi har även beskrivit översiktsplanens roll.

Översiktsplanen är den enda plan som är obligatorisk. En detaljplan krävs dock för ny sammanhållen bebyggelse. När detaljplaner ut-formas och bygglovsfrågor prövas är översiktsplanen ett använd-bart underlag. Eftersom översiktsplanen inte är juridiskt bindande får avsteg göras vid detaljplaneläggning, men bör då motiveras. En detaljplan ska antas av kommunfullmäktige, men fullmäktige får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av stor vikt eller har principiell betydelse.

Om kommunen tagit hänsyn till elektronisk kommunikation som ett allmänt intresse i översiktsplanen bör detta, om det behövs, också få genomslag i detaljplanen. Oavsett om frågan är behandlad i översiktsplanen ska kommunen vid framtagande av detaljplanen göra en avvägning mellan olika intressen – däribland behovet av elektronisk kommunikation om detta är relevant.

Syftet med en detaljplan är att reglera hur den fysiska miljön ska förändras eller bevaras inom ett begränsat område. Den reglerar mark- och vattenanvändning, exploateringsgrad, placering, utform-ning och utförande av byggnader, anläggutform-ningar och tomter, skydds-anordningar för att motverka störningar etc. Detaljplanen innefattar i princip ett uttömmande ställningstagande till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL, däribland elektronisk kom-munikation.

Den reglering som görs i en detaljplan ger ramarna för pröv-ningen av framtida bygglovsärenden. Planen medger en rätt att bygga i enlighet med bestämmelserna och har bindande verkan mot enskilda vid prövningen av lov. Kommunen har rätt att utan ersätt-ning till berörda ändra detaljplanen efter genomförandetiden som får vara mellan 5–15 år.

I en detaljplan ska kommunen bestämma och ange gränserna för allmänna platser, kvartersmark och vattenområden. Kommunen ska även bestämma användningen och utformningen av allmänna platser som kommunen är huvudman för och bestämma användningen av kvartersmark och vattenområden. Med allmän plats avses en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detalj-plan är avsedd för ett gemensamt behov. Kvartersmark är mark som enligt detaljplanen inte ska vara allmän plats eller vatten-område. Normalt finns bostäder samt byggnader för handel och annan service eller industriändamål på kvartersmark.

På kvartersmark kan markreservat bestämmas för en viss allmän-nyttig anläggning. I samband med den nya plan- och bygglagen förtydligades möjligheten att i detaljplanen bestämma markreservat för elektroniska kommunikationsnät inom kvartersmark och all-män platsmark. Ett markreservat innebär att marken i fråga reserve-ras för att ge utrymme för ett visst allmänt ändamål. Planbestäm-melser för markreservat innebär att kommunen inte får lämna bygglov eller fatta något annat beslut som omöjliggör eller för-svårar till exempel en utfart eller framdragandet av en ledning. Det innebär alltså en begränsning för fastighetsägaren att använda marken.

Hur påverkar PBL möjligheten att få tillträde till mark för bredbandsutbyggnad?

Den allmänna platsmarken och olika reservat på kvartersmark eller allmän platsmark ska möjliggöra infrastruktur för olika verksam-heter. Inom detaljplanelagt område, på allmän plats med kommu-nalt huvudmannaskap tecknas normalt ett nyttjanderättsavtal, ett s.k. markavtal, med kommunen för markåtkomst. I de fall ett allmänt nät ska dras fram över kvartersmark kan nyttjanderättsavtal tecknas med berörda markägare.

Den allmänna platsmarken får upplåtas till en enskild operatör om det är allmännyttig verksamhet, vilket elektronisk kommu-nikation kan anses vara, och verksamheten är förenlig med bestäm-melserna i planerna dvs. att planen är formulerad så att verksam-heten ryms. Även om en upplåtelse inte är förenlig med den liggande planen så löser kommuner ofta detta på ett pragmatiskt sätt och ger nyttjanderätt till operatörer. Bredbandsoperatörerna kan emellertid aldrig kräva att få åtkomst till den allmänna

platsmarken med stöd av plan- och bygglagen. Tillträde kan dock sökas via ledningsrättslagen men då är det en förutsättning att det är förenligt med bestämmelserna i detaljplanen. Ledningsrätt inom allmän platsmark kan enligt praxis inte ges om det skulle strida mot detaljplanens bestämmelser. Det kan anses planstridigt om syftet med den allmänna platsmarken strider mot behovet av bredband eller att det på annat sätt är fysiskt omöjligt att kombinera de olika verksamheterna på den allmänna platsmarken. Inom kvartersmark kan ledningsrätt endast ges om marken har reserverats för allmän-nyttiga ledningar. Vad gäller rätten för en enskild operatör att gräva kan kommunen alltid säga nej om åtgärden strider mot bestäm-melserna i detaljplanen för den allmänna platsen eller om det inte finns stöd genom bestämmelser om markreservat inom kvarters-mark. Enligt en HD-dom från 19 september 2013² anses lednings-rättslagen ändå vara tillämplig när kommunen menat att det är möjligt att sluta avtal inom den allmänna platsmarken. HD bedömer endast frågan om tillämpningen av ledningsrättslagen, inte konse-kvenser i förhållande till ordningslagen eller annan lag.

Bygglov krävs för uppförande av radio- och telemaster eller torn. Inom område med detaljplan krävs även bygglov för sådana åtgärder på byggnader som avsevärt påverkar deras yttre utseende.

Det infördes en tidfrist på 10 veckor för byggnämndernas hand-läggning av bygglovsärenden i den nya plan- och bygglagen.

Om kvartersmark behöver tas i anspråk på ett mer omfattande sätt, t.ex. för en transformatorstation eller en basstation bör kom-munen i detaljplanen reglera detta med en särskild användnings-bestämmelse. Markreservat för ledningar omfattar inte rätten att uppföra byggnader.

Plangenomförandeutredningen

Plangenomförandeutredningen lade i april 2013 fram sitt betänkande En enklare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). Utredning-ens ursprungliga uppdrag var att se över reglerna om genomförande av detaljplan i syfte att åstadkomma en tydlig, effektiv och transpa-rent plangenomförande lagstiftning, uppdraget utvidgades till att också utreda förutsättningarna för att förkorta plan- och processen genom att se över kravet på detaljplan, kravet på bygg-lov, möjligheterna att använda s.k. enkelt plangenomförande och

2 Högsta domstolens dom, T 854-12.

möjligheterna för kommunfullmäktige att uppdra åt kommunal nämnd att anta en detaljplan.

Av betänkandet framgår att det finns cirka 100 000 gällande detaljplaner och att allt färre detaljplaner antagits de senaste åren.

Sedan 2008 har antalet sjunkit med ungefär 25 procent från 2 245 till 1 703. De flesta kommuner har kvar många gamla detaljplaner från tiden före den nya plan- och bygglagen. Plangenomförande-utredningen fann anledning att befara att andelen inaktuella detaljplaner kommer att öka i framtiden. I betänkandet redovisas att många problem är kopplade till inaktuella planer. Äldre planer har ibland en inlåsande effekt, inte minst om byggrätten har utformats utifrån en begränsad analys om vad som kan anses vara en lämplig utveckling.

I betänkandet föreslås att översiktsplanen utvecklas som verktyg för att ge tydlig vägledning för efterkommande beslut. Merparten av dialogen mellan stat och kommun bör klaras ut i arbetet med översiktsplanen. Vidare föreslås att om översiktsplanen uppfyller vissa kriterier bl.a. att den tydligt redovisar markanvändningen, ska detta kunna leda till att detaljplanekravet upphör att gälla.

I den lagrådsremiss³ som följde föreslås bl.a. att detaljplane-kravet begränsas och att det nuvarande enkla förfarandet för fram-tagande av detaljplan blir standard. Fler planer föreslås kunna antas av kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden. Ett ännu enklare förfarande införs för att upphäva detaljplaner och att förlänga genomförandetiden. Möjligheten att ge bygglov för åtgärder som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser utökas.

5.2.2 Kommunen som markägare