Konsekvenser av det anpassade avgiftssystemet

ningen av avgiftssystemet hänvisas till kapitel 5-8.

10.5 Konsekvenser av det anpassade

avgiftssystemet

Här utgår vi från de konsekvenser som uppstår när avgiftssystemet har införts. Återigen ska de belastningsreduktioner som redovisas i tabell 10.2 nås. Totalt ska belastningen därmed minska med 33 ton fosfor och 1 158 ton kväve. Men istället

61

Det har inte ingått i uppdraget att analysera olika typer av styrmedel. Vi har haft till uppgift att vidare- utveckla förslaget till avgiftssystem som Naturvårdsverket la fram i december 2008 (Naturvårdsverket 2008b).

för att de källor som reglerats med utsläppstak ska nå dessa reduktioner enbart genom egna åtgärder finns nu möjligheten att via den reglerande myndigheten köpa kompensatoriska åtgärder.

10.5.1 Totala kostnader samt fördelning av kostnader

De totala åtgärdskostnaderna för att nå de uppsatta utsläppsreduktionerna genom det föreslagna avgiftssystemet har beräknats till nästan 40 miljoner/år. Jämfört med referensalternativet så innebär det att kostnaden sjunker med 80 miljoner kr/år. Kostnaden för att genomföra de sista åtgärderna för att nå de uppsatta belastnings- reduktionerna är 170 kr/kg minskad fosforbelastning respektive 33 kr/kg minskad kvävebelastning. Det är dessa kostnaderna som kommer att användas för att sätta avgiften på de reglerade källorna. Vid denna avgiftsnivå är det kostnadseffektivt för en del av de allra största reningsverken, i områden med väldigt låg retention att genomföra egna reduktioner istället för att betala avgiften till den reglerande myn- digheten. För de allra flesta reglerade källor är det mer kostnadseffektivt att köpa kompensatoriska åtgärder via den reglerande myndigheten istället för att genomfö- ra egna åtgärder.

10.5.1.1 RENINGSVERK

Under förutsättning att reningsverken är vinstmaximerare förväntas de flesta att välja att betala avgiften till den reglerande myndigheten och på så sätt betala för kompensatoriska åtgärder i stället för att genomföra egna åtgärder. För några av de allra största reningsverken beräknas kostnaden för att genomföra egna åtgärder för att minska kväveutsläppen vara lägre än avgiften för kväve. Kostnaderna för re- ningsverken att genomföra egna åtgärder och för att köpa kompensatoriska åtgärder redovisas i tabell 10.4.

Tabell 10.4 Kostnader för reningsverk i Södra Östersjöns vattendistrikt att nå utsläppstak genom avgiftssystemet, miljoner kr/år

Kostnad

För kväverening För fosforrening Total kostnad

Reningsverk (2 000 - 10 000 pe) 6 0,5 7 Reningsverk (> 10 000 pe) 29 4 34

Totalt 35 5 40

Genom att köpa kompensatoriska åtgärder istället för att genomföra egna åtgärder beräknas de mindre kommunala reningsverken (2 000 – 10 000 pe) i Södra Öster- sjöns vattendistrikt kunna minska sina kostnader med nästan 20 miljoner kr/år. För de större reningsverken (> 10 000 pe) beräknas ett avgiftssystem medföra att de kan spara nästan 40 miljoner kr/år i åtgärdskostnader.

Reningsverken kommer att få ökade transaktionskostnader i form av tid och re- surser för att delta i det nya avgiftssystemet. Tid kommer att gå åt för att inhämta information, administration och årlig rapportering till den reglerande myndigheten. Utöver detta ska viss del av den reglerade myndighetens kostnader för tillsyn och administration täckas av verksamhetsutövarna. Kostnaden är svår att beräkna, men

som en indikation kan viss jämförelse göras med företagens kostnader i handelssy- stemet för koldioxid. Denna beräknades i genomsnitt uppgå till ca 50 000 -70 000 kr per företag och år för administration, rapportering och verifiering. En stor kost- nad i handelssystemet är verifiering vilket är osäkert om det kommer att vara nöd- vändigt i avgiftssystemet. (se vidare underlagsrapport 6346, bilaga 3)

Reningsverken tillhör en sektor som inte är utsatt för någon konkurrens och de har rätt att överföra sina kostnader för rening av avloppsvatten vidare till de som använder reningsverkens tjänster62_{. De ökade kostnader som ytterligare rening eller}

avgiften för kompensatoriska åtgärder medför för reningsverken kan därmed direkt föras över till de som är anslutna till reningsverken.

10.5.1.2 HUSHÅLL

Vid full kostnadstäckning för reningsverken innebär det att de hushåll som är an- slutna till reningsverk som inte redan når de uppsatta reningsgraderna får stå för en del av kostnaden. Under samma antaganden som tidigare (hushållen står för 85% av belastningen till reningsverk och varje hushåll består av två personer) beräknas kostnaden bli i genomsnitt 60 kr per hushåll och år för de hushåll som är anslutna till reningsverk, 2 000 – 10 000 pe och som inte når reningsgraden för kväve. För hushåll som är anslutna till de mindre reningsverken (2000 – 10 000 pe) som inte redan når den uppsatta reningsgraden för fosfor beräknas kostnaden öka med i genomsnitt 6 kr/år.

För hushåll som är anslutna till de större reningsverken (> 10 000 pe) som inte redan når reningsgraden för kväve beräknas kostnaden öka med 37 kr/år i genom- snitt. För de hushåll som är anslutna till reningsverk som inte redan når den uppsat- ta reningsgraden för fosfor beräknas den årliga kostnadsökningen endast bli 4 kr. Att reningsverken får en möjlighet att köpa kompensatoriska åtgärder istället för att genomföra egna åtgärder beräknas medföra att kostnaden för de anslutna hushållen kan minska med 30 – 75 %.

10.5.1.3 PAPPERS- OCH MASSAINDUSTRIN

Samtliga pappers- och massaindustrier i Södra Östersjöns vattendistrikt förväntas välja att köpa kompensatoriska åtgärder istället för att genomföra egna åtgärder för att nå de uppsatta utsläppstaken under antagandet att de är vinstmaximerare. An- ledningen är att den avgift som ska betalas till den reglerande myndigheten är lägre än kostnaden för att genomföra egna åtgärder. Den totala kostnaden för att köpa kompensatoriska åtgärder har beräknats till 3 miljoner kr per år. För de 15 industri- er som ingår i analysen över Södra Östersjöns vattendistrikt innebär det en genom- snittlig kostnad på 200 000 kr/år. Möjligheten att köpa kompensatoriska åtgärder innebär att pappers- och massa industrin kan sänka sina kostnader för åtgärder med 85 procent.

Pappers- och masseindustrin är en av de basindustrier som tillverkar relativt homogena produkter och ca 85% av produktionen exporteras (Ds 2001:63). Pris- konkurrensen är hård och det är svårt att avvika från världsmarknadspriset. Priset

62

på slutprodukten är svårt att variera och högre krav på rening kan komma att på- verka företagens konkurrenskraft. På längre sikt är det möjligt att BAT nivån för pappers- och masseindustrier i EU kan komma att skärpas. För att de långtgående betingen i BSAP ska kunna nås är detta troligen dessutom en nödvändighet. Svens- ka företag som har möjlighet att i ett sådant läge välja att indirekt köpa kompensa- toriska åtgärder i stället för att genomföra egna åtgärder kan komma undan med lägre kostnader och i stället få en ökad konkurrenskraft.

Precis som för reningsverken antas även industrierna att få ökade transaktions- kostnader i form av tid och resurser för att delta i det nya avgiftssystemet. 10.5.1.4 UTFÖRARE AV KOMPENSATORISKA ÅTGÄRDER

Utförare av kompensatoriska åtgärder kan vara utsläppskällor som inte har tillde- lats utsläppstak eller andra typer av aktörer som kan genomföra åtgärder för att minska belastningen av kväve och fosfor till havet. För utförarna av kompensato- riska åtgärder innebär det föreslagna avgiftssystemet att de får ersättning för de åtgärder som de genomför. Beroende på hur anskaffningen av kompensatoriska åtgärder går till och hur ersättningen till utförarna av kompensatoriska åtgärder utformas kan utförarna av kompensatoriska åtgärder få den ersättning de begär i sitt bud, under förutsättning av budet accepteras av den reglerande myndigheten, eller en något högre ersättning (se avsnitt 6.6.3). Totalt anskaffas kompensatoriska åt- gärder för 35 miljoner kr när det antas att utförarna av kompensatoriska åtgärder får differentierad ersättning. Eftersom det är relativt små belastningsreduktioner som ska nås är våtmarker de enda åtgärder som är kostnadseffektiva av de kom- pensatoriska åtgärder som ingår i analysen. Det innebär att 35 miljoner kr fördelas bland lantbrukare som har åtagit sig att anlägga nya våtmarker.

Förutom åtgärdskostnader uppkommer transaktionskostnader för jordbruksfö- retagen för att administrera och ansöka om ersättning för kompensatoriska åtgär- der. I en studie av NUTEK ( NUTEK 2006:02) beräknades den totala kostnaden för jordbruken att ansöka om medel från LB-programmet uppgå till ca 50 miljoner kronor per år. För jordbruksföretagen bör det inte innebära högre kostnader att i stället söka medel från avgiftssystemet om ansökningsförfarandet liknar det som görs i LB-programmet. Däremot kan det inledningsvis kräva ytterligare tid för att sätta sig in i ett nytt regelverk.

10.5.1.5 STATEN

Totalt anskaffades kompensatoriska åtgärder för 35 miljoner och de avgifter som betalas in till den reglerande myndigheten uppgår till 39 miljoner kr. Det blir där- med ett litet överskott som kan gå till att bekosta transaktionskostnader. Statens administrativa kostnader för att administrera jordbruksstöden uppgår idag till ca 130-170 Mkr per år. (se underlagsrapport 6346, bilaga 3). Dessa löpande kostnader borde kunna hållas på samma nivå i det anpassade avgiftssystemet om befintlig struktur kan användas även för avgiftssystemet.

Det anpassade systemet kommer dock att kräva inledande administrativa kost- nader för ytterligare utredning av systemet, forskning för beräkning av åtgärders effekter, informationsinsatser, framtagande av föreskrifter, handledning etc.

10.5.1.6 LÄNSSTYRELSER OCH KOMMUNER

Som nämndes i avsnitt 10.3.1.4 uppgår länsstyrelsernas kostnader för prövning och tillsyn av miljöfarlig verksamhet idag till ca 140 miljoner kr per år. Viss del av tillsyn och tillståndsprövning ska bekostas av verksamhetsutövarna. Länsstyrelser- na uppskattar att ca 65% täcks av företagen vilket torde innebära att länsstyrelser- nas kostnader uppgår till ca 49 miljoner kr.

Utsläppskontrollen för reglerade källor i det anpassade avgiftssystemet kan möjligen kräva utökad mätning och kontroll jämfört med idag och kan därmed innebära ytterligare kostnader för länsstyrelserna. Den ekonomiska analysen visar dock på att de flesta reningsverk väljer att betala avgiften och kontrollen bör då kunna begränsas till de som väljer att genomföra egna åtgärder.

Länsstyrelsens kostnader för att administrera jordbruksstöden beräknas idag uppgå till ca 300 miljoner kr per år (se underlagsrapport 6346, bilaga 3). Med det anpassade avgiftssystemet kan vissa arbetsuppgifter tillkomma och det kan vara nödvändigt med utökad fältkontroll mot vad som i dagsläget genomförs. Kostna- derna för länsstyrelserna kan därför bli lite högre.

10.5.2 Transaktionskostnader i relation till kostnadsbesparingar

För att kunna jämföra kostnadseffektiviteten i dagens styrmedel med avgiftssyste- met måste även en analys av transaktionskostnaderna göras. En sådan analys kräver dels ett mycket detaljerat förslag till utformning av avgiftssystemet och dels till- gång till data, vilket inte har varit uppfyllt i detta uppdrag. Klart är dock att avgifts- systemet kommer att innebära ökade transaktionskostnader jämfört med dagens styrmedel. Hur stora dessa blir är svåra att bedöma innan det finns ett detaljerat förslag på utformningen av avgiftssystemet. För att kunna få en uppfattning om relationen mellan ökade transaktionskostnader och den kostnadsbesparing som kan uppnås med det kortsiktiga, anpassade avgiftssystem vi beskriver i kapitel 8 har en uppskattning baserad på mycket grova antaganden gjorts. Utifrån denna grova uppskattning bedöms transaktionskostnaderna för Södra Östersjöns Vattendistrikt uppgå till ca 15-22 miljoner kronor per år om kostnader för inledande forsknings- och utredningsinsatser delas upp på 25 år. Av dessa utgör ca 10 miljoner verksam- hetsutövarnas transaktionskostnader, 4 miljoner inledande utrednings- och utveck- lingskostnader och resterande löpande kostnader för reglerande myndigheter (se underlagsrapport 6346, bilaga 3). Detta innebär att transaktionskostnaderna för det kortsiktiga avgiftssystemet (med utsläppstak enbart på större reningsverk och skogsindustriföretag) jämfört med dagens styrmedel kan komma att uppgå till runt 25% av kostnadseffektivitetsvinsterna i ett vattendistrikt. Transaktionskostnaderna för att på sikt inkludera diffusa utsläpp på avgiftsmarknaden har inte beräknats men kan förväntas vara betydligt högre.