Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess tillämpning för bostadsbyggandet

Utifrån underlaget som redovisas i betänkandet drar utredaren slut-satsen att

 problem som rör buller försvårar bostadsbyggandet, framför allt vad gäller små och billiga lägenheter samt studentbostäder,

 myndigheternas olika kriterier för bedömning av buller fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen,

 bristen på samordnade regler medför att länsstyrelserna tillämpar riktvärden olika,

 allt fler kommuner tar fram egna riktlinjer, och

 osäkerheten vid tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter.

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

Utredaren konstaterar vidare att

 trots svårigheterna byggs bostäder i betydande omfattning i områden som utsätts för buller från väg- och spårtrafik,

 få detaljplaner för bostäder upphävs med anledning av buller,

 få tillsynsärenden enligt miljöbalken avser nybyggda bostäder i bullerutsatta miljöer,

 det är vanligt att bostäder byggs i bullerutsatta miljöer där ljud-nivån överstiger riktvärdet 55 dBA,

 det förekommer att nybyggda bostäder byggs i mycket buller-utsatta miljöer, dvs. över 65 dBA,

 av de bostäder som byggts i bullerutsatta miljöer under senare år är ett fåtal ljudmässigt dåliga, dvs. saknar tillgång till ljuddämpad sida eller ostörd utevistelse i anslutning till bostaden, och

 det i dag är möjligt att bygga bostäder med mycket god ljud-standard i bullerutsatta lägen.

Slutsatser och konstateranden utvecklas nedan.

Otydliga och oförutsägbara bullerregler för väg- och spårtrafik skapar osäkerhet

Bristerna i nuvarande lagstiftning och dess tillämpning i fråga om buller från väg- och spårtrafik skapar otydlighet och brist på förut-sägbarhet, vilket leder till stor osäkerhet för berörda parter.

De allmänna råd som de centrala myndigheterna ger ut är inte samordnade och vägledningarna tillämpas olika av länsstyrelser och kommuner. Osäkerheten om hur buller ska hanteras i planeringen rör bl.a. när avsteg från riktvärdena för buller kan accepteras, vilka principer som bör tillämpas vid avsteg samt utformning av plan-bestämmelser om buller.

Den bristande samordningen gör att det finns stora skillnader i hur kommunerna bedömer och tillämpar bullerreglerna vid plane-ring av bostäder i bullerutsatta miljöer. Skillnaderna är större än vad som kan förklaras utifrån kommuners olika förutsättningar såsom antal invånare, expansionstakt eller lokala förhållanden.

För byggherrar medför bristerna i samordningen en osäkerhet om hur riktvärdena ska tillämpas och vilken tolkning som kommer att göras av kommunala tjänstemän och av länsstyrelserna.

Osäker-Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning SOU 2013:57

heten finns kvar även i ett sent skede av planläggningen. Bygg-herrars och konsulters utvecklingsarbete hämmas av de oklara förut-sättningarna.

Planläggningen försvåras och tar längre tid

Osäkerheten gör att bostadsbyggandet i bullerutsatta miljöer för-svåras och tar längre tid. Kommunernas insatser i planarbetet ökar i omfattning till följd av att det finns olika tolkningar av regelverket.

Omfattande och ibland upprepade bullerutredningar genomförs.

Antalet avstämningar med länsstyrelsen ökar. Byggherren behöver ibland göra upprepade omprojekteringar.

Det merarbete och den extra tid som läggs ner i planskedet på grund av osäkerhet kopplad till bullerkrav innebär i sig kostnader för länsstyrelser, kommuner och byggherrar. Mycket kraft ägnas åt problematik som orsakas av brister i samordningen av hur buller-reglerna ska tillämpas.

Utredaren vill dock understryka att det finns en flytande gräns mellan vad som är konsekvenser för bostadsbyggandet till följd av bristerna i lagstiftningen och dess tillämpning och vad som är konsekvenser av att bostadsbyggande i bullerutsatta miljöer i sig är mer krävande än bostadsbyggande i mindre bullriga miljöer. Det är, enkelt uttryckt, mer komplicerat att bygga bostäder i bullerutsatta miljöer.

Olika tillämpning av regelverket

Utredaren erfar att riktvärdena för inomhusbuller inte innebär problem vid planläggning och lovgivning enligt plan- och bygglagen eller vid prövning och tillsyn enligt miljöbalken. De skillnader som finns i tillämpningen av regelverket avser främst utomhusbuller.

Olika tolkningar görs av hur stora avsteg från riktvärdena som kan accepteras, förekomsten och placeringen av uteplats, vilka hälsorisker vistelse på en bullrig uteplats medför, om hänsyn ska tas till önskemål om att sova med öppet fönster, om enkelsidiga lägenheter mot bullerutsatt sida kan ge bra boendemiljöer och vilka tekniska lösningar som är acceptabla.

Tjänstemän vid kommunernas olika förvaltningar samverkar i regel för att, utifrån politiska beslut om bostadsbyggande i buller-utsatta miljöer, planera för så goda bostäder som möjligt på den utpekade platsen. De olika tolkningarna av bullerreglerna leder

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

att fler bostäder byggs och miljöförvaltningens intresse av att ta hänsyn till människors hälsa. Detta fördröjer och komplicerar den kommunala beslutsprocessen. För att underlätta processen tar allt fler kommuner fram egna riktlinjer för buller.

Osäkerhet om riktvärdenas rättsliga status

En annan konsekvens av bristerna i den nuvarande lagstiftningen är att den rättsliga statusen av de riktvärden som anges i infrastruktur-propositionen (prop. 1996/97:53) är föremål för tidskrävande diskussioner mellan berörda aktörer. Som framgår av avsnitt 3.5 har regeringen föreslagit riktvärden, som genom myndigheters och domstolars tillämpning i praxis har blivit gällande rätt. Riktvärde-nas status uppfattas dock olika av olika aktörer.

Bostäder med bra ljudstandard byggs i bullerutsatta miljöer

Trots svårigheterna byggs en hel del bostäder i miljöer som utsätts för buller från väg- och spårtrafik. Det är vanligt att bostäder byggs i områden där ljudnivån överstiger riktvärdet 55 dBA. I viss ut-sträckning byggs bostäder även i miljöer där ljudnivån är högre än 60 dBA. Det förekommer också att bostäder byggs i mycket buller-utsatta miljöer, dvs. där ljudnivån överstiger 65 dBA. Av de bostäder som byggts i bullerutsatta miljöer under senare år är ett fåtal ljud-mässigt dåliga, dvs. saknar tillgång till ljuddämpad sida eller ostörd utevistelse i anslutning till bostaden.

Utredaren konstaterar att det i dag är möjligt att bygga bostäder med mycket god ljudstandard även i mycket bullerutsatta lägen.

Störningen av buller i nybyggda lägenheter är betydligt lägre än i äldre lägenheter i motsvarande lägen. Ljudnivån på trafiksidan är av mindre betydelse för störningsupplevelsen. God planering och utformning kan resultera i att störningen begränsas eller uteblir även vid höga ljudnivåer på den bullerutsatta sidan.

Bullerreglerna försvårar byggandet av små och enkelsidiga lägenheter Kravet på placering av bostadsrum mot tyst sida eller genomgående lägenheter styr bostadsbyggandet mot större lägenheter. Byggandet av små bostäder hämmas således av regelverket för buller. Möjlig-heten att bygga yteffektiva lägenheter försvåras. Bullerreglerna påverkar planlösningarna och antalet lägenheter som ryms i en

Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning SOU 2013:57

bostadsfastighet och därigenom även de ekonomiska förutsätt-ningarna för byggprojektet i dess helhet.

Allmänna råd saknas för bostadsbyggande och industribuller

Det saknas i dag allmänna råd för planläggning och lovgivning av bostäder inom områden som är utsatta för buller från hamnar och industrier. Naturvårdsverkets allmänna råd för externt industri-buller (1978:5) har tills nyligen använts vid planläggning av bostä-der som en riktlinje för hur nära man kan bygga bostäbostä-der i förhållande till befintliga verksamheter. Dessa allmänna råd upp-hävdes den 20 juni 2013. Naturvårdsverket hänvisar sedan dess till en övergångsvägledning i avvaktan på den vägledning som planeras till 2014.

Eftersom det inte varit möjligt att göra avsteg med stöd av Naturvårdsverkets riktlinjer på samma sätt som i Boverkets allmän-na råd om buller i planeringen (2008:1) har avsteg inte gjorts i planeringen i den utsträckning som det borde kunna göras utifrån faktiska bullerförhållanden. Detta innebär ett hinder för bostads-byggandet. Om riktlinjerna inte beaktas finns en risk att verksam-heten skulle tvingas inskränka sin verksamhet eller inte kunna fortsätta att bedriva sin verksamhet, vilket beskrivs närmare i av-snitt 4.6.

Bostadsbyggande i hamnar och andra miljöer med industribuller försvåras av att ett samordnat och tydligt regelverk saknas. Utredaren föreslår därför nya regler om riktvärden för industribuller och undantag från sådana riktvärden, se avsnitt 1, 6 och 7. Vidare har Boverket regeringens uppdrag att utarbeta allmänna råd för plane-ring och byggande i miljöer med industribuller. Naturvårdsverket har parallellt regeringens uppdrag att utarbeta en vägledning om hur buller i dessa miljöer kan hanteras vid tillsyn och prövning enligt miljöbalken, se avsnitt 2.5.

Olika vägledningar om riktvärden för flygbuller skapar osäkerhet och hämmar bostadsbyggandet

På motsvarande sätt som för buller från väg- och spårtrafik skapar Boverkets och Naturvårdsverkets olika vägledningar om riktvärden för maximalt flygbuller utomhus under dag- och kvällstid osäker-het. Osäkerheten hämmar bostadsbyggandet i delar av landet.

Konsekvenserna av bristen på samordning för verksamhetsutövare

SOU 2013:57 Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning

Kommunernas förtätningsstrategier försvåras

Många kommuner arbetar för att kunna erbjuda fler bostäder i attraktiva lägen nära kollektivtrafik och centrala samhällsfunktio-ner. Förtätning av bebyggelsen ökar möjligheten till effektivt nytt-jande av befintlig infrastruktur och skapar underlag för integrerade tekniska lösningar. Vanliga motiv för förtätning är minskad belast-ning på klimat och miljö samt minskat behov av att bygga på jord-bruksmark.

Otydligheten i tillämpningen av regelverket för buller försvårar förtätning av städer och tätorter och därmed genomförandet av kommunernas förtätningsstrategier.

Få tillsynsärenden avser nybyggda bostäder och få detaljplaner överklagas med anledning av buller

Huvuddelen av de klagomål på buller som kommer in till kom-munernas miljöförvaltningar kommer från boende i befintliga bostäder. Få tillsynsärenden i kommunerna avser nybyggda bostä-der i bullerutsatta miljöer. Utredaren konstaterar också att få detaljplaner upphävs med anledning av buller.

Kunskap om praxis har marginell påverkan på konkurrensen

I Riksrevisionens rapport 2009 anges att kunskapen om den lokala och regionala tillämpningen av bullerkraven kan ge en betydande konkurrensfördel för en exploatör:

Den bristande transparensen och förutsägbarheten i plan- och bygg-processen i kommunerna innebär att en exploatör som varit verksam i en viss kommun eller i ett visst län har bättre förutsättningar att förutse vilka bullerkrav som kommer att ställas i plan- och byggpro-cessen än en aktör som inte tidigare varit verksam i kommunen eller länet. Detta medför att de aktörer som har kunskap om den lokala eller regionala praxisen har en betydande konkurrensfördel jämfört med aktörer som saknar kunskapen.³⁰

Utredaren har dock inte funnit belägg för att kunskap om vilken praxis som tillämpas i en kommun ger konkurrensfördelar. Efter-som det rör sig om riktvärden styrs planläggningen av tolkningar.

Olika tjänstemän kan göra olika tolkningar och byte av tjänstemän

30 RiR 2009:5 s. 10.

Konsekvenser av lagstiftningen och dess tillämpning SOU 2013:57

kan således medföra olika tillämpning inom en och samma kommun och över tid.

4.6 Konsekvenser av nuvarande lagstiftning och dess