Synen på boende för äldre och personer funktionshinder har under det se- naste seklet genomgått stora förändringar. Fram till 1960-talet präglades insatserna av institutioner och medicinsk vård, men under detta decennium skedde en omsvängning så att fokus i stället kom att ligga på den enskilde individens behov och rättigheter.
I och med 1918 års fattigvårdslag togs ett första steg mot särskild bostads- planering för äldre genom att ålderdomshem inrättades. Under 1950-talet höjdes standarden i ålderdomshemmen samtidigt som möjligheter till om- vårdnad i hemmet av så kallade hemsamariter började utvecklas, men äldre som var sjuka eller hade stora funktionsnedsättningar var fortfarande helt hänvisade till den traditionella sjukvården.
Under 1960-talet övergavs begreppet ålderdomshem och ersattes av servi- cehus15. Nu började även pensionärslägenheter inrättas, en form av spe- cialbostäder som syftade till att korta kötiden på bostäder för äldre under en period då bostadsbristen var stor. Jämfört med dagens mått var standarden undermålig i dessa bostäder – ofta handlade det om lägenheter i flervånings- hus utan hiss, med små toaletter och utan dusch etc. Den enskilde personens behov var fortfarande något som inte ägnades särskilt stor uppmärksamhet.
Förändringarna för personer med funktionshinder inleddes när institu- tionerna började avvecklas under 1960-talet. Nu satsades i stället på mindre inackorderingshem, integrerade i vanliga bostadshus och med stöd från om- sorgspersonal. Normalisering och integrering blev de ledande principerna. Detta var en period som i mycket innebar ett paradigmskifte i synen på, och insatserna för personer med funktionshinder. Från att tidigare enbart ha sett funktionshinder som något som bara var individens angelägenhet började man nu betrakta frågan ur ett samhällsperspektiv – hur samhället skulle kun- na förändras för att underlätta villkoren för denna grupp16.
Servicehus till äldre och utvecklat boendestöd till funktionshindrade Under 60-talet gjordes också stora framsteg både vad gäller bostadsstandard och generell bostadspolitik. Under perioden 1965–74 genomfördes det så kallade miljonprogrammet, som innebar nyproduktion av i genomsnitt 100 000 nya lägenheter per år17.
I det nya målet för bostadspolitik som formulerades 196718 och 197419 angavs att hela befolkningen skulle beredas ändamålsenliga och sunda bo- städer till rimliga kostnader. Dessutom poängterades äldres och personer med funktionshinders behov av fysisk och ekonomisk tillgänglighet (vilket givetvis innebar en ytterligare förbättring för de två grupperna).
Generellt höjdes standarden i de nya bostäderna för äldre genom till- komsten av servicehus. Dessa innebar ett självständigt boende i en egen lägenhet med nära tillgång till service i huset, som t.ex. hemtjänst och res- taurang. Parallellt med servicehusen utvecklades sjukhemmen, vars mål-
15 Paulsen, J. Det nya äldreboendet. Chalmers tekniska högskola 1997. 16 Se ovanstående fotnot.
17 Se ovanstående fotnot
18 Regeringens proposition 1967, nr 100 19 Regeringens proposition 1975, nr 150
grupp var äldre med stora omvårdnadsbehov. Likheterna mellan sjukhem och vanliga sjukhus var många: husens struktur och organisation påminde i stort om sjukhusens och vårdarbetet var det dominerande inslaget.
För personer med funktionshinder, vanligtvis rörelsehinder, utvecklades på 1970-talet boendeservice, vilket innebar att möjlighet till egen lägenhet började utvecklas som ett alternativ till institutioner och boende hos an- höriga. Hemtjänsten byggdes ut och hjälpmedelsförsörjningen förbättrades. För personer med utvecklingsstörning som tidigare levt sina liv på vårdhem och institutioner byggdes gruppbostäder. Gruppbostäderna kunde finnas i villor eller i flerbostadshus och bestod vanligen av ett antal rum eller lägen- heter där det bodde ett litet antal personer som delade gemensamma utrym- men och som hade dygnet-runt-stöd av personal.
Socialtjänstlagen
Under 1980-talet skedde stora förändringar i bostadsplaneringen för såväl äldre som för personer med funktionshinder, främst genom socialtjänst- lagens tillkomst20. Den kom att ligga till grund för kommunernas sociala in- satser och grundprinciperna för arbetet gällde normalisering, självbestäm- mande och integritet. Mer specifikt fick kommunerna ansvaret att sörja för att ”äldre människor skulle få möjlighet att leva och bo självständigt och ha en aktiv och meningsfull tillvaro i gemenskap med andra” och ”att den en- skilde (personer med funktionshinder) fick bo på ett sätt anpassat efter hans eller hennes behov av särskilt stöd”.
Under 1980-talet minskade successivt byggandet av servicehus och sjuk- hem. En av anledningarna var uppfattningen att om äldre fungerade så pass bra att de klarade av att bo i servicehus var det inget som hindrade att de bodde kvar hemma. Man började med andra ord tänka i termer av kvar- boende. Personer som på grund av stora funktionsnedsättningar inte klarade av att bo kvar i det egna hemmet var då också alltför vårdkrävande för att kunna bo i servicehus. De flyttade i regel till sjukhem, som därmed fick en allt högre prägel av sjukvård. Då antalet servicehus minskade utvecklades i gengäld omfattningen av hemtjänstinsatser och sjukvård i hemmet. Allt för att den äldre så länge som möjligt skulle kunna bo kvar i sin ursprungliga, invanda miljö. Att den enskilde skulle ha möjlighet till socialt stöd samt medicinsk omvårdnad i hemmet befästes även politiskt i betänkandet ”Bo på egna villkor”21. Dock poängterades att ett kvarboende skulle ske på frivillig basis och att alternativ alltid skulle ges.
Ädelreformen
I slutet av 1980-talet utarbetades rapporten ”Ansvaret för äldreomsorgen”, vilken kom att ligga till grund för den s.k. Ädelformen, som trädde i kraft 199222. Genom reformen övergick det samlade ansvaret för äldreomsorgen från landstingen till kommunerna, vilket bland annat innebar att drygt 30 000 sjukhems- och långvårdsplatser överfördes till kommunerna. De fick också ett betalningsansvar för medicinskt färdigbehandlade patienter inom
20 SFS 1980:620
21 Regeringens betänkande 1984/85:142 ”Bo på egna villkor” 22 Socialdepartementet. Ansvaret för äldreomsorgen. Ds 1987:27.
somatisk sjukvård och geriatrisk vård. Kommunerna fick med andra ord ett samlat ansvar för de äldres boende.
För att stimulera nybyggande beslöts att 400 mkr/år skulle användas för anordnande av gruppbostäder och andra alternativa boendeformer för äldre och personer med funktionshinder23.
Handikappreformen
Handikappreformen som trädde i kraft 1994 innebar bl. a att LSS24 infördes. LSS utformades som en rättighetslag med specificerade insatser för personer med funktionshinder. En av insatserna är bostad med särskild service för vuxna. Med reformen förändrades huvudmannaskapet för de särskilda om- sorgerna från landsting till kommun. Samtidigt infördes LASS25 som inne- bar utökade möjligheter till personlig assistans och som medfört att många personer med funktionshinder fått helt nya möjligheter till egen bostad. Statligt stöd till ny- och ombyggnad
I slutet av 1980- och början på 1990-talet utkom nya regler och författningar som avsevärt kom att påverka byggandet av särskilda boenden26. De hand- lade om förändringar av bygglån och räntebidrag som förenklade ny- och ombyggnationer.
Första delen av 1990-talet dominerades av både ny- och ombyggnationer, men då många äldre lägenheter slogs ihop vid ombyggnationerna blev inte det faktiska nettoantalet lägenheter anmärkningsvärt fler. Antalet icke full- värdiga lägenheter minskade dock markant både för äldre och funktions- hindrade.
Sammanfattningsvis ledde utvecklingen inom äldreomsorgen till att en- dast äldre med stora funktionshinder eller demenssjukdomar i praktiken kom att bli aktuella för särskilt boende. Huvudinriktningen blev att främja kvarboende med stöd från såväl hemtjänst som hemsjukvård. Dock för- svårades kvarboendet i vissa fall av bristande tillgänglighet, t.ex. halvtrappa till entrén, ingen hiss, smala badrum, sopnedkast utomhus etc.
Psykiatrireformen
Under 1980-talet och början av 1990-talet hade allt fler platser på mental- sjukhusen lagts ner och ökat ansvar lagts över från landstingen på kommun- erna. 1995 genomfördes Psykiatrireformen27 som slutligen reglerade an- svarsfördelningen mellan kommun och landsting för gruppen med psykiska funktionshinder. Genom denna reform utökades kommunernas betalnings- ansvar för medicinskt färdigbehandlade till att omfatta även personer med psykiska funktionshinder. I likhet med äldreomsorgen fick kommunerna ekonomiskt stöd för att inrätta nya boendeenheter för personer med funk- tionshinder.
23 Socialstyrelsen. SOSFS 1992:8.
24 LSS – lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade. 25 LASS – lagen (1993:389) om assistansersättning.
26 SFS 1988:684, Boverkets byggregler. 27 Regeringens proposition 1993/94:218.
Nationella handlingsplaner för handikapp- och äldrepolitiken
Möjligheterna för äldre att få tillgång till särskilt boende minskade markant under 1990-talet. Väntetiden för bostad med särskild service ökade och kunde uppgå till flera år. Som förklaring hänvisade kommunerna till bris- tande resurser för att kunna tillgodose dessa behov. I slutet av 1990-talet kom den Nationella handlingsplanen för handikappolitiken28. Huvudsyftet var bl.a. att skapa ett tillgängligare samhälle för personer med funktions- hinder, något som för den enskilde konkret skulle betyda ytterligare möjlig- heter till jämlika livsvillkor. Genom ett tillägg i LSS ålades länsstyrelserna att verka för att kommunerna planerar för att kunna tillgodose framtida be- hov av insatsen. Kommuner som underlåter att verkställa en dom om t.ex. bostad med särskild service kan åläggas att betala en sanktionsavgift som tillfaller staten. Även i den nationella handlingsplanen för äldrepolitiken29 betonas nödvändigheten av att förbättra tillsynen. Dessutom konstaterades att samverkan mellan landstingen och kommunerna fortfarande är ett om- råde med brister, att personal- och vårdresurserna i särskilda boenden be- höver ses över samt att skillnaderna mellan boendets standard och utform- ning fortfarande är stora.
28 Regeringens proposition 1999/2000:79. 29 Regeringens proposition 1997/98:113.