kostnaden för en second-best politik

Vi noterade ovan att klimatpolitiken ibland – av politiska skäl – utformas på ett sätt som inte är fullt ut effektivt. En viktig uppgift för forskningen i dessa sammanhang är att klargöra vilka trade-offs som står på spel, t.ex. att undersöka merkostnaden av en klimatpolitik under restriktionen att en given inkomstfördelning inte får förändras. En möjlig lösning är t.ex. att de hus- hållskategorier eller industrisektorer som drabbas speciellt hårt av klimatpoli- tiken kompenseras på något sätt. Men sådana kompensationsmekanismer kan bli dyra, t.ex. om staten behöver höja andra skatter för att finansiera en sådan återbetalning (Goulder, 2000). Ett annat angreppssätt för att t.ex. hantera de negativa fördelningseffekterna av en skatt på koldioxid är att införa en kom- bination av styrmedel som tillsammans reducerar de negativa effekterna. Även

43 _{Detta betyder inte att det alltid finns fog för sådana farhågor. En för hög beskattning av koldioxidutsläp-}

pen från den konkurrensutsatta industrin kan innebära att produktionen flyttar till länder med en mindre kraftfull klimatpolitik. Många tidigare studier (se t.ex. Barker m.fl., 2007; OECD, 2009) visar dock att denna effekt inte ska överdrivas, inte minst eftersom klimatpolitiken endast utgör en av flera faktorer som avgör företagens produktions- och lokaliseringsbeslut.

i detta fall kan dock merkostnaden av att göra avkall från den mest effektiva politiken variera betydligt, beroende på vilka kompletterande styrmedel som utnyttjas.

Kalkuhl m.fl. (2011a) konstaterar att många ekonomer ofta förordar införandet av den mest effektiva politiken framför en s.k. second-best (’näst- bästa’) politik utan att egentligen kvantifiera den effektivitetsförlust som är kopplad till den senare.44 _{Några exempel på studier som försöker göra detta}

finns dock och i detta avsnitt diskuterar vi kort resultaten från några studier där storleken på denna typ av merkostnader analyseras.

Goulder (2000) (se också Bovenberg och Goulder, 2000) redovisar och diskuterar resultaten från en studie som undersöker hur klimatpolitiken kan utformas för att undvika betydande negativa effekter på den konkurrens- utsatta industrin samtidigt som kostnaderna för ekonomin i sin helhet mini- meras. Figur 5.1 visar en uppskattning av klimatpolitiska kostnader för USA för fyra olika styrmedelutformningar. Den vänstra stapeln visar kostnaden för en traditionell koldioxidskatt, och utgör referensscenariot i studien. Ett alternativ för att hantera de negativa konkurrenseffekterna är att sänka före- tagskatten för de mest utsatta industrisektorerna och Goulders analys visar att detta innebär lägre totala kostnader. Detta är i grunden ett känt resultat sedan tidigare, nämligen att om intäkterna från miljöskatter kan användas för att sänka andra ”störande” skatter så reduceras miljöpolitikens kostna- der. I de två resterande fallen ersätts koldioxidskatten med ett handelssystem där utsläppsrätterna delas ut helt gratis (100 procent grandfathering) eller delvis gratis (s.k. partiell grandfathering). Det senare alternativet innebär att utsläppsrätterna delas ut gratis endast i sådan omfattning som krävs för att värdet av det egna kapitalet inte minskar (i den fossilbaserade industrin) medan resterande utsläppsrätter auktioneras ut. Resultaten visar att denna partiella fria utdelning av utsläppsrätter för med sig marginellt högre kostna- der än en politik som bygger på en kostnadseffektiv koldioxidskatt. En fullt ut fri tilldelning av alla utsläppsrätter är dock förknippad med markant högre kostnader, och innebär i Goulders fall en överkompensation av de aktuella industrisektorerna. Mycket av diskussionen kring allokering av utsläpps- rätter har kretsat kring två alternativ – auktionering eller fri utdelning av alla utsläppsrätter – men Goulders analys visar att det också kan vara meningsfullt att analysera effekterna av olika hybridlösningar.

44 _{Det finns en rad studier i vilka miljöpolitikens fördelningseffekter analyseras (se t.ex. Parry, 2004;}

Dinan och Rogers, 2002). Se också SOU 2003:2 för en svensk studie. Gemensamt för de flesta av dessa studier är dock att de inte explicit undersöker den trade-off som finns mellan en effektiv och en ”fördel- ningsneutral” politik.

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100

Koldioxidskatt Koldioxidskatt med industrispecifika sänkningar i företagsskatten Handelssystem med partiell grandfathering Handelsssystem med 100% grandfathering Ko st na d (p er ton CO 2 re duktion) Källa: Goulder (2000). Figur 5.1. Klimatpolitikens kostnader i USA (US$ per ton koldioxidreduktion).

Parry och Williams (2010) genomför en liknande studie och undersöker den trade-off som finns mellan kostnadseffektivitet och fördelning i fallet med ett utsläppshandelssystem. Deras resultat visar liksom ovan att den billigaste politiken är där utsläppsrätterna auktioneras ut och intäkterna används för att sänka nivån på inkomstskatten. Denna politik har dock en tydligt regres- siv effekt på inkomstfördelningen, och det finns i deras modellanalys en tydlig merkostnad av en politik som är fördelningsneutral.

Kalkuhl m.fl. (2011a) undersöker vilka effektivitetsförluster som kan uppstå då prissättningen av koldioxid är ofullständig, och klimatpolitiken i stället är hänvisad till att utnyttja olika former av stöd till förnybar energi.45

Författarna utgår från en modell där det inte existerar några viktiga kunskaps- externaliteter utan de fokuserar i stället på den trade-off som uppstår då ett effektivt koldioxidpris inte är politiskt möjligt att införa. Författarnas modell tar hänsyn till dynamiken på marknaderna för fossilbränslen. En viktig fråge- ställning i deras analys är vilka styrmedel som minimerar kostnaden för att nå ett givet reduktionsmål. Figur 5.2 redovisar några centrala resultat från studien, och där redovisas kostnaderna (i termer av procentuell reduktion i konsumtionen i förhållande till ett referensscenario) för fyra olika styrmedel/ styrmedelskombinationer varav ett är en effektiv koldioxidskatt. Den alter- nativa politik som innebär högst merkostnader är den där staten använder skattemedel för att subventionera förnybar energi. Då den förnybara energin subventioneras sjunker priset på fossila bränslen, men därmed påverkas också storleken på den ersättning som krävs för att göra förnybar energi lika billig som fossil energi.

Denna effekt undviks delvis då en s.k. ”feed-in-tariff” används i stället. Denna politik bygger på att staten beskattar fossil energi och sedan använder intäk- terna för att subventionera förnybar energi. Merkostnaden för denna politik är betydligt lägre eftersom den såväl beskattar fossila bränslen som gynnar förnybara. Kostnaden är dock fortfarande högre än om klimatpolitiken består av en uniform skatt på koldioxid, eftersom en generell skatt på fossilbränslen inte är differentierad efter kolinnehållet i olika fossila bränslen. Fischer och Newell (2008) visar också att i en situation där prissättningen av koldioxid är ofullständig kommer en sådan politik att vara ett effektivare substitut till t.ex. en skatt än en subvention till FoU. Kalkuhl m.fl. (2011a) undersöker också en second-best politik som bygger på att politiken baseras på subventioner till förnybar energi under en övergångsperiod (t.ex. 40 år) men efter det ersätts med en effektiv koldioxidskatt (tidshorisonten i modellen sträcker sig till år 2100). Denna politik för också med sig tydliga merkostnader men dessa är markant lägre än om politiken endast bygger på en skattesubvention till för- nybar energi. 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18

Effektivt CO2-pris Feed-in tariff Subvention till

förnybart CO2-pris om 40 årSubvention plus

Ko st na d (% )

Källa: Kalkul m.fl. (2011a). Figur 5.2. Klimatpolitikens kostnader (procentuell reduktion i konsumtionen relativt baseline). De resultat som redovisas i Kalkuhl m.fl. (2011a) antyder att merkostnaderna av en temporär övergångspolitik (s.k. ’circuit breakers’)46 _{kan vara förhållande-}

vis låga. Även om det är mer kostnadseffektivt med t.ex. en hög koldioxid- skatt kan det vara svårt att politiskt driva igenom en sådan, och det kan då bli nödvändigt med en politik som kombinerar en lägre skatt med t.ex. stöd för förnybar energi under en övergångsperiod. En betydande risk med en sådan

46 _{Gunningham och Grabosky (1998): ”Circuit breakers tend to be low intervention instruments introdu-}

ced in anticipation that certain high intervention instruments, introduced in isolation, have a high chance of failure.”

policystrategi är dock att övergångspolitiken tenderar att permanentas över tid, t.ex. på grund av att den tillfälliga politiken skapar nya starka intressegrup- per som motverkar en framtida stärkning av den långsiktigt effektiva politiken. Resultaten i Kalkuhl m.fl. (2011a) visar också att merkostnaderna av denna typ av second-best politik stiger tydligt ju mer utsträckt i tiden den temporära politiken är.

På senare år har också intresset för s.k. gränsskattejusteringar (border tax adjustments) ökat. Dessa utgör en möjlig second-best politik i en situation där endast vissa regioner har etablerat ett koldioxidpris, och där det därför finns risk för kolläckage om den energiintensiva samt konkurrensutsatta industrin beskattas för hårt. Dessa justeringar kan göras på olika sätt varav ett (s.k. ’full border tax adjustment’) innebär att en importavgift läggs på kolinnehållet i produkter som kommer från länder utan klimatpolitik samtidigt som energi- intensiv export till dessa länder får en återbetalning av sina koldioxidkostna- der. Ibland föreslås dock endast en justering på importsidan. Böhringer m.fl. (2011) visar med hjälp av en global allmän jämviktsmodell att gränsskattejus- teringar kan vara ett kostnadseffektivt sätt att undvika kolläckage i regioner/ länder som för en unilateral klimatpolitik.

5.2.3 kostnadseffektivitet samt andra policykriterier och värderingsgrunder