Enligt 14 § kommittéförordningen (1998:1474) gäller att om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller andra enskilda skall en beräkning av dess konsekvenser redovisas i betänkandet och om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt skall även dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner eller landsting skall kommittén föreslå en finansiering.
I 15 § kommittéförordningen sägs att om förslagen i ett betänkande har betydelse för den kommunala självstyrelsen skall konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företag arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företags, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen.
I 16 § kommittéförordningen sägs att regeringen anger närmare i utredningsuppdraget vilka konsekvensbeskrivningar som skall finnas i ett betänkande.
Nedan behandlas kostnadsberäkningar enligt 14 § och övriga konsekvensbeskrivningar enligt 15 § kommittéförordningen.
13.1 Förslagens ekonomiska konsekvenser
Kostnaderna för administrationen av allmänna val täcks i huvudsak via anslaget i statsbudgeten för Allmänna val och demokrati och av kommunerna.
I det följande behandlas den del av anslaget som avser val. Från anslaget betalas statens kostnader för valsedlar och annat valmaterial – vilket bl.a. innefattar information till väljarna och
Kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar SOU 2004:111
utbildning av valadministrativ personal vid länsstyrelserna och kommunerna – samt ersättningar till vissa myndigheter och Posten AB. Från anslaget betalas även Valmyndighetens kostnader för utveckling och underhåll av valdatasystemet.
Lönekostnader för medverkande personal hos kommunerna, inom länsstyrelserna och vid de svenska utlandsmyndigheterna särredovisas inte utan belastar kommunerna respektive myndig-heternas anslag. Däremot belastas valanslaget av de extra kostnader som myndigheterna har av val. Det gäller t.ex. länsstyrelsernas extrakostnader för löner, resor m.m. och utlandsmyndigheternas kostnader för distribution av utlandsröster.
Anslagsbelastningen beror till största delen på vilka val som hålls under året. För 2002 användes 218 miljoner kronor av anslaget för föreberedelser och genomförandet av 2002 års val. Under 2003 genomfördes en folkomröstning om införande av euron. För att genomföra omröstningen beslutade riksdagen om ett särskilt anslag. Kostnaderna för omröstningen inklusive kostnaderna för fortsatt utvecklingsarbete för valdatasystemet uppgick under 2003 till 182 miljoner kronor. För 2004 beräknas 125 miljoner kronor av anslaget användas för genomförandet av valet till Europa-parlamentet.
Någon exakt beräkning av de totala kostnaderna för val finns inte. Den senaste beräkningen som har gjorts avser 1991 års allmänna val (SOU1992:108, s. 108). Enligt denna beräkning svarade staten för omkring 60 procent av kostnaderna och kommunerna för omkring 40 procent. Röstmottagningen svarade för drygt hälften av kostnaderna, varav kommunernas kostnader för valförrättare utgjorde 25 procent och poströstningen 30 procent. Kommunernas kostnader för valförrättare utgjorde i sin tur drygt 60 procent av kommunernas samlade valkostnader.
Kommunernas kostnader
Förslaget om att hela det lokala ansvaret för genomförande av val samlas hos kommunerna innebär nya uppgifter för kommunerna.
Kommunerna ansvarar i dag för att det finns en vallokal till varje valdistrikt där väljarna kan rösta på valdagen. Med kommitténs förslag skall kommunerna också svara för förtidsröstningen i respektive kommun (dvs. den röstning som i dag motsvaras av den s.k. poströstningen). Vid valet 2002 lämnades 1,6 miljoner
SOU 2004:111 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
poströster, vid folkomröstningen 1,8 miljoner och vid EU-valet 650 000.
Förslaget avser primärt att kompensera för utebliven poströst-ning till följd av den fortsatta omorganisationen av Posten AB och dess servicenät. Förslaget om att hela det lokala ansvaret för förberedelser och genomförande av val samlas hos kommunerna innebär emellertid inte några ökade kostnader för röstningen som sådan. Däremot innebär det att kostnaderna för röstningen omfördelas från staten till kommunerna.
När det gäller förändringar av kommunala uppgifter skall enligt kommitténs direktiv den s.k. finansieringsprincipen tillämpas.
Principen är inte lagfäst men har godkänts av riksdagen och tillämpats sedan 1993 (prop. 1991/92:150, del II avsnitt 4.4.2 Finansieringsprincipen). Principen innebär att kommuner inte bör åläggas nya uppgifter utan att de samtidigt får möjlighet att finansiera dessa med annat än höjda skatter. Enligt riksdagsbeslut 1994 har vissa preciseringar gjorts av tillämpningen av principen (prop. 1993/94:150, bilaga 7, avsnitt 2.5.1 Finansieringsprincipens tillämpning). Preciseringarna innebär att principen omfattar enbart statligt beslutade åtgärder som direkt tar sikte på den kommunala verksamheten. Den gäller således när riksdag, regering eller myndighet fattar bindande beslut om ändrade regler för verksamhet.
En del av valanslaget som Valmyndigheten använt för förtids-röstning på posten och vid särskilda röstmottagningsställen (institutionsröstningen) bör således föras över till kommunerna.
Det kan då vara rimligt att utgå från hur kostnaderna fördelade sig vid det senaste allmänna valet 2002, folkomröstningen 2003 och valet till Europaparlamentet 2004.
Förtidsröstningen
I uppställning nedan redovisas de faktiska kostnaderna, fördelade på de poster som angetts i avtalen mellan Valmyndigheten och Posten AB för respektive val.
Kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar SOU 2004:111
Tabell 15.1 Valmyndighetens kostnader för förberedelse och genomförande av förtidsröstningen på posten (tusental kronor)
Kostnadsposter 2002 års val 2003 års
folk-omröstning 2004 års EP-val
Administration 16 800 13 600 8 700
Inköp av valmaterial och
övriga tjänster 3 800 2 300 1 300
1I posten ingår annonsering för nära 1,7 miljoner kronor.
Det bör observeras att minimiersättningen till Posten regleras genom att distributionen av poströster skall uppgå till ett visst avtalat minimibelopp. Det låga deltagandet i valet till Europaparla-mentet innebar att minimibeloppet 35,5 miljoner kronor användes.
Med kommitténs förslag skall således kommunerna svara för merparten av de uppgifter som posten hittills haft i förtidsröst-ningen. Det finns som kommittén redan sagt inte någon anledning att räkna med att uppgifterna i fråga i någon nämnvärd mån blir vare sig mer eller mindre kostnadskrävande i kommunernas regi.
Av en 1991 gjord utredningen framgår att 90 procent av dem som poströstade före valdagen röstade i den egna kommunen. För valdagen var siffran lägre. Av dem som poströstade på valdagen röstade knappt hälften i den egna kommunen, varför snittet för perioden blev något lägre än 90 procent (89,1). Några uppgifter för senare val finns inte. Man torde dock kunna anta att andelen knappast har förändrats, även om andelen poströstare totalt sett har minskat från omkring 37 procent vid valet 1991 till omkring 30 procent vid valet 2002. Det helt övervägande antalet poströster är således kommuninterna. Men man får – beroende på valdeltag-andet – ändå räkna med att drygt 150 000 poströster kommer att vara kommunexterna.
I många fall torde man kunna räkna med att kommunerna i dag har interna distributionssystem som allt eftersom förtidsrösterna
SOU 2004:111 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
lämnas klarar distributionen av rösterna till den egna valnämnden ända fram till valdagen. Av Valmyndighetens sammanställningar över röstmottagningsställen för förtidsröstningen vid den senaste folkomröstningen och EU-valet framgår att antalet ställen per kommun är förhållandevis få. I många mindre kommuner fanns bara ett sådant ställe. I de kommuner där bara ett röstmottagnings-ställe för förtidsröstning kommer att ordnas, kanske i kommun-huset, uppstår med kommitténs förslag inga behov av transporter överhuvud, vilket i och för sig talar för något lägre distributions-kostnader i förhållande till den nuvarande poströstningen.
När det gäller distributionen av de kommunexterna förtids-rösterna får man sannolikt i huvudsak förlita sig till distribution via Posten AB. Det gäller särskilt för de förtidsröster som lämnas fredagen och lördagen före valdagen. För att så många som möjligt av de röster som avges under fredagen och lördagen skall kunna levereras till rätt valnämnd före valdagen utför posten sortering och transporter av röster även på tider då sortering och distribution av vanlig post inte sker. Det mesta talar således för att man även fortsättningsvis måste överenskomma med Posten AB om att vidta särskilda åtgärder för transporter under det sista dygnet före valdagen. Det är dock enligt kommitténs mening inte rimligt att varje kommun själv gör en egen upphandling av dessa tjänster.
Kommunernas kostnader för distribution av förtidsröster torde vid en grov uppskattning bli lägre än de som Valmyndigheten har i dag för poströstningen under förutsättning av Valmyndigheten avtalar med posten om förmedlingen av de kommunexterna rösterna och svarar för att ersätta posten för de kostnaderna.
Den s.k. institutionsröstningen
Vad sedan gäller den s.k. institutionsröstningen ordnade vid valet 2002 på uppdrag av Valmyndigheten 260 kommuner sådan röstning. Något mer än 32 000 röster lämnades och Valmyndig-heten betalade ut 6,1 miljoner kronor i ersättning till kommunerna.
Vid folkomröstningen 2003 arrangerade något färre kommuner sådan röstning. Omkring 30 000 röster lämnades och Valmyndig-heten betalade ut omkring 5 miljoner kronor i ersättning. Vid Europaparlamentsvalet 2004 ordnade omkring 240 kommuner sådan röstning. Drygt 9 000 röster lämnades in och Valmyndig-heten betalade ut i ersättning 4 miljoner kronor.
Kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar SOU 2004:111
De utbetalade ersättningarna till kommunerna för dessa uppdrag varierar kraftigt. Någon närmare granskning av ersättnings-anspråken förekommer inte. Sådan röstning anordnades också av ett 15-tal statliga institutioner på uppdrag av Valmyndigheten.
Några ersättningsanspråk har inte framställts för det, utan institutionerna har ansett sig utföra röstmottagningen inom ramen för sin verksamhet.
Enligt kommittén får kommunernas kostnader för den s.k.
institutionsröstningen uppskattas till samma belopp, dvs. till 5–6 miljoner kronor.
Generellt statsbidrag eller särskilt bidrag till kommunerna?
Finansieringsprincipen tillämpas bl.a. när en uppgift som inte tidigare har tillhandahållits av kommunsektorn (den s.k. poströst-ningen) görs obligatorisk eller när frivilliga uppgifter (den s.k.
institutionsröstningen) blir obligatoriska för kommunerna.
Den grundläggande principen är att regleringar till följd av finansieringsprincipen görs vid ett tillfälle. Regleringar kan dock göras stegvis, t.ex. vid verksamhetsförändringar som införs vid ett halvårsskifte eller som genomförs successivt. Utgångspunkten är att regleringsbeloppen för samtliga år fastställs när propositionen läggs. Regleringen görs i den pris- och volymnivå som gäller när förändringen träder i kraft. Någon retroaktiv reglering görs normalt inte. Skulle regleringsbeloppet i efterhand i väsentlig grad visa sig vara felaktigt får detta beaktas senare i samband med bedömningen av det skattefinansierade utrymmet och fastställandet av statsbidragsramen.
Regleringen sker genom en förändring av nivån på det generella statsbidraget i statsbudgeten under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, efter beräkningsgrunden kronor per invånare, och avser hela kommunkollektivet. Reglering av nivån på det generella statsbidraget görs inte för enskilda kommuner. Sådana enskilda effekter får, om så bedöms nödvändigt, beaktas på annat sätt (t.ex. via utjämningssystem).
Regleringar görs alltid vid ingången av ett nytt år. Det belopp varje kommun erhåller i generella statsbidraget fastställs årligen vid ett tillfälle.
Den del av valanslaget som Valmyndigheten i dag använder för att bestrida kostnaderna för poströstningen och
institutions-SOU 2004:111 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
röstningen skall till följd härav föras över till kommunerna, dock med reducering för de kostnader som Valmyndigheten med kommitténs ställningstagande även fortsättningsvis kommer att ha för distributionen m.m. av kommunexterna förtidsröster. Särskilt för de som avges under fredagen och lördagen före valdagen kan om de skall distribueras på det sätt som hittills skett kostnaderna per röst bli relativt höga eftersom det krävs en i stort sett samma arrangemang hos posten som hittills medan antalet röster som skall distribueras blir betydligt färre.
Det är emellertid mindre lämpligt att regleringsbeloppet i det här fallet ingår i det årliga generella statsbidraget till kommunerna.
Allmänna val hålls ju vart fjärde år. Val till Europaparlamentet hålls vart femte år. En rimligare ordning är i stället att regleringsbeloppet utgår som ett särskilt bidrag vid val. Det generella statsbidraget fördelas som nyss nämnts i kronor per invånare. Den fördelnings-grunden bör dock inte användas till täckande av kostnaderna för val. Fördelningsgrunden bör i stället vara kronor per antalet röstberättigade i valet till kommunfullmäktige, eftersom det är just antalet röstberättigade i kommunen som är den avgörande kostnadsfaktorn.
Lantbrevbärarna
Med kommitténs förslag skall Valmyndigheten även fortsättnings-vis svara för kontakterna med Posten AB när det gäller lantbrevbärarorganisationens uppgifter i val. Den del av valanslaget som avser kostnaderna för lantbrevbärarröstningen skall således förbehållas Valmyndigheten. Med kommitténs förslag utvidgas väljarnas möjligheter att kunna lantbrevbärarrösta. Alla väljare som betjänas av lantbrevbärare skall få lämna sina röster genom lantbrevbäraren. Vidare skall med förslaget lantbrevbäraren lämna väljarnas röster på ett röstmottagningsställe och inte – som tidigare – på det postkontor som han eller hon hör till. Båda dessa förändringar medför ökade kostnader.
Kostnadsberäkningar och konsekvensbeskrivningar SOU 2004:111
Utbildning och informationsinsatser
Förslaget om att hela det lokala ansvaret för genomförande av val samlas hos kommunerna förutsätter vidare inte bara utökade informationsinsatser utan också särskilda utbildningsinsatser.
Väljarna måste i detta sammanhang ges en mycket utförlig information om den nya förtidsröstningen i kommunal regi som ersätter den tidigare poströstningen för att inte riskera att reformen minskar valdeltagandet. En utförligare information om institutionsröstningen måste givetvis också lämnas. Detta kan innebära extra TV-information och annonsering samt en utvidgad broschyr till väljarna. Någon uppskattning av de kostnader som följer är inte möjlig att göra. Dessa extra insatser bör dock kunna begränsas till de val då den nya ordningen för förtidsröstningen första gången tillämpas. Därefter bör informationen kunna ges inom ramen för de normala informationsinsatserna.
Vidare framstår det som nödvändigt att Valmyndigheten får en viss förstärkning redan året före valet 2006. För att kunna genomföra övergången till ett samlat lokalt ansvar för valen krävs även utökade informations och utbildningsinsatser för kommun-erna och länsstyrelskommun-erna. Det går inte att mer exakt beräkna de ökade kostnader detta innebär.
13.2 Övriga konsekvenser
Utredningen skall i arbetet redovisa regionalpolitiska konsekvenser av de förslag som läggs fram. Utredningen bedömer förslagen som regionalpolitisk neutrala.
Flera av förslagen innebär emellertid nya uppgifter för kommun-erna. Kommunerna får ansvaret för all röstning inom landet. Detta innebär inte som vi tidigare sagt ökade kostnader för röstningen.
Däremot innebär det att kostnaderna för röstningen fördelas om.
Det gäller också behovet av arbetskraft. Förslagen innebär således inte något behov av mer arbetskraft inför valen. Däremot innebär det att arbetskraftsbehovet omfördelas. För kommunernas del föranleder således förslagen ett behov av mer arbetskraft inför valen.
En redovisning skall vidare ske av utredningens jämställdhets-politiska konsekvenser. Utredningen förslag är neutrala i jämställd-hetsavseende.
SOU 2004:111 Kostnadsberäkningar och andra konsekvensbeskrivningar
Slutligen skall förslagens konsekvenser för brottligheten och det brottsförebyggande arbetet uppmärksammas. Kommitténs förslag om en skärpt identitetskontroll vid röstningen och en utförligare dokumentation torde i detta avseende, särskilt för budröstningen, få inte bara en brottsförebyggande effekt utan underlättar också högst betydligt möjligheterna att i efterhand kunna utreda huruvida något brott begåtts.
14 Författningskommentar
14.1 Förslaget till ny vallag
AVDELNING I. ALLMÄNNA BESTÄMMELSER