möjligheterna att implementera en effektiv klimatpolitik
5.2 Policyacceptans och fördelningseffekter 1 introduktion
5.2.3 kostnadseffektivitet samt andra policykriterier och värderingsgrunder Kostnadseffektivitet är ett viktigt kriterium inför införandet av klimatpolitiska
styrmedel, men det finns som redan nämnts andra viktiga kriterier, t.ex. kopp- lat till fördelningseffekter och upplevd rättvisa. Kostnadseffektivitet behöver därmed inte vara likvärdigt med acceptans.47 Tidigare studier visar bl.a. att
allmänheten ofta föredrar klimatpolitiska styrmedel som bygger på informa- tion och subventioner (till t.ex. kollektivtrafik) framför skatter på koldioxid (se t.ex. Hammar och Jagers, 2007; Eriksson m.fl., 2010). En viktig begräns- ning med dessa studier är dock att de tenderar att bortse från att en subven- tion visserligen inte för med sig några direkta uppoffringar för individen, men de innebär att staten måste höja andra skatter i stället. Brännlund och Persson (2010) genomför ett s.k. valexperiment för att undersöka hur den svenska allmänhetens preferenser för olika klimatpolitiska attribut. Deras resultat bekräftar att det finns en ovilja gentemot skatter som policyinstrument, men de visar också att allmänheten föredrar styrmedel som har en positiv effekt på den tekniska utvecklingen samt som bidrar till en ökad medvetenhet om klimat frågan.
Resultaten från dessa studier erbjuder i sig inga tydliga lärdomar för utformningen av klimatpolitiska styrmedel och styrmedelskombinationer, men de bekräftar observationen att kostnadseffektivitet inte nödvändigtvis behöver gå hand i hand med policyacceptans. Om t.ex. allmänheten inte vill ha kol-
47 Detta betyder dock inte att det alltid är så, t.ex. så främjas kostnadseffektvitet av träffsäkra styrmedel
och det finns ofta en hög acceptans för sådana styrmedel eftersom de styr bort från det som är grund- problemet (se t.ex. Söderholm och Christiernsson, 2008). Antagligen är t.ex. acceptansen högre för en klimatpolitik som prissätter koldioxid explicit än en som ökar priset på energi generellt.
dioxidskatter på grund av dess regressiva fördelningseffekter kan det finnas effektiva sätt att kompensera för detta snarare än att lätta på prisstyrningen och subventionera alternativen (t.ex. via andra skattelättnader eller avdrags- möjligheter). Lite tillspetsat kan man säga att de fattiga hushållens problem inte handlar om att de betalar för höga koldioxidskatter (och bensinpriser) utan att de har för lite pengar totalt sett. Med andra ord kan den mest effek- tiva styrmedelskombinationen i stället bestå av att prissättningen av koldioxid kompletteras med förmögenhetsomfördelande åtgärder snarare än med sub- ventioner.
Ett annat vanligt förekommande argument för att klimatpolitiken i mindre grad bör förlita sig på ekonomiska styrmedel är att dessa ”tränger undan” moralen och den inre motivationen att på frivillig väg bidra till utsläpps- reduktioner (se t.ex. Fear och Prentiss, 2009; Twomey, 2010; Compston, 2009). Psykologiska och beteendeekonomiska studier visar att denna hypotes stöds empiriskt i vissa sammanhang (se t.ex. Frey, 1997),48 men detta gäller i
första hand situationer där det ekonomiska incitamentet inte är kopplat till uppfyllandet av samhälleliga mål (t.ex. miljömål) och där det därför inte finns andra styrmedel – t.ex. information – som viktiga komplement. I litteraturen finns det stöd för att när staten inför en miljöskatt så tillhandhåller den såväl ekonomiska som moraliska signaler. Det senare uppstår eftersom skatten ”signalerar” till dem som betalar skatten att vi har en moralisk skyldighet att reducera de aktuella miljöproblemen. Empiriska studier visar t.ex. att hus- hållens beteendeförändringar är mer omfattande om en prishöjning på energi är resultatet av införandet av en miljöskatt jämfört med om den endast beror på t.ex. en allmän efterfrågeökning (se bl.a. Ghalwash, 2007; Berkhout m.fl., 2004). Denna effekt förklaras/förstärks i regel av att införandet av ekono- miska styrmedel normalt kompletteras med information, som bl.a. uppmärk- sammar samhällsnyttan med styrmedlet.49
De debattörer som vill ha ett större inslag av frivilliga åtgärder tenderar också att bortse från det som är kärnan i klimatproblemet, De uppoffringar vi gör för miljön i form av t.ex. pengar och tid bidrar visserligen till det gemen- samma bästa, men den nytta som tillfaller individen är mer eller mindre noll. Detta sociala dilemma är speciellt framträdande i klimatfrågan på grund av dess globala natur. En stabilisering av klimatet är en global kollektiv nyttighet och att vädja till varje enskild individ att på frivillig väg agera ”klimatsmart” är med andra ord en återvändsgränd i klimatpolitiken (Sterner och Damon,
48 Ett exempel rör motivationen hos föräldrar att hämta sina barn från förskolan i tid. I de flesta fall finns
en informell social norm som säger att man bör komma i tid, och många föräldrar skäms om de kommer för sent. I en studie undersökte forskare effekterna av att införa ett monetärt incitament, dvs. en extra avgift för sena föräldrar som dessutom varierade beroende på hur sena de var (Gneezy och Rustichini, 2000). Resultatet blev att fler föräldrar än tidigare kom för sent. Den inre motivationen att komma i tid ersattes av en ekonomisk motivation och det blev därmed socialt accepterat att ”köpa sig extra tid”.
49 Thogersen (2003) undersöker hur danska hushålls inre motivation påverkas av att en viktbaserad av-
fallsavgift införs. Avgiften innebär att hushållen betalar en viss summa pengar för varje kg avfall som de inte källsorterar. Ekonomiskt sett skapar detta system med andra ord effektiva incitament för att reducera (de osorterade) avfallsmängderna. Hans resultat visar hushållens inre motivation stärks i ställer för att försvagas då detta system införs.
2011).50 Ett annat problem med frivilliga åtaganden är att det finns många
goda ting att stödja på frivillig basis, och även altruistiska motiv har en alter- nativkostnad. Vi kan därför inte förvänta oss att enskilda individer ska bära ansvaret för att genomföra alla dessa, speciellt inte om andra grupper i sam- hället backar upp med egna åtgärder.
Det kan här också nämnas att de som hänvisar till betydelsen av frivilliga åtgärder som substitut snarare än komplement till ekonomiska styrmedel ofta riktar starkast kritik mot utsläppshandeln (Fear och Prentiss, 2009). Anledningen är att denna inte bara tränger undan de moraliska motiven, utsläppshandelssystemet neutraliserar dessutom effekterna av olika frivilliga åtgärder. Om ett svenskt hushåll bestämmer sig för att bidra till koldioxid- reduktion genom att reducera sin elanvändning får detta inte någon (global) effekt eftersom elsektorn ingår i EU ETS och där bestäms utsläppen endast av den totala allokering av utsläppsrätter som gjorts. Detta argument mot utsläppshandel bortser dock från att samma individ kan åstadkomma mot- svarande utsläppsreduktion genom att köpa utsläppsrätter och annullera dessa. Så huruvida EU ETS lider av ett acceptansproblem jämfört med andra styrmedel har inget att göra med om enskilda individer kan bidra till utsläpps- reduktioner eller inte. Frågan gäller snarare om dessa individer har tydliga preferenser för eller mot det ena eller det andra sättet att bidra på.
En effektiv och samtidigt legitim klimatpolitik bygger inte enbart på bra incitament till handling utan även på problemmedvetenhet och en god för- ankring hos befolkningen. Detta skapar acceptans och beredvillighet (Kemp och van Lente, 2011). Information är därför ett mycket viktigt komplement till ekonomiska styrmedel i klimatpolitiken, inte minst genom att den kan sig- nalera de värden som politiken syftar till att internalisera. I likhet med infor- mation för ökad energieffektivisering är syftet med informativa styrmedel i klimatpolitiken inte att direkt åstadkomma en reduktion i utsläppen utan att underlätta de decentraliserade beslut som blir resultatet av t.ex. ändrade rela- tivpriser på kolintensiva produkter och tjänster.
Vi har argumenterat för att: (a) det finns litet stöd för att ekonomiska styr- medel tränger undan moraliska motiv till att bidra till miljön; samt (b) infor- mation är ett viktigt kompletterande styrmedel för att skapa legitimitet för en effektiv klimatpolitik. Detta ska dock inte tolkas som att vår bedömning är att det bör vara enkelt att politiskt driva igenom ett högt koldioxidpris. I den mån detta inte kan göras hänvisas politikerna till olika second-best styrmedel. Men då blir det också viktigt att systematiskt utvärdera de alternativ som står till buds samt de trade-offs som vart och ett av dessa innebär.
50 I andra – mer lokala – sammanhang har människor visat sig kunna undvika det sociala dilemmat och