arbetet går inom ett antal regionala myndighetsuppdrag, sektorer och kommunala verksamheter. För varje sådant område ställdes frågor om det sker strategisk pla- nering, åtgärder och regional samverkan som bidrar till arbetet med miljömålen; om miljömålen och miljömålsuppdraget bidragit i det generella miljöarbetet; om styrkor, svagheter och förbättringsförslag samt om bedömningarna av gapet mel- lan tillståndet i dag och målen liksom den regionala rådigheten inom området. Ett generellt antagande i enkäten är att strategisk planering och samverkan bidrar till åtgärder. I enkäten ingick också generella frågor om miljöarbetet och miljömåls- systemet regionalt.
Förenklat kan de regionala myndighetsuppdragen av betydelse för miljömålen, främst länsstyrelsernas och Skogsstyrelsens uppdrag, delas upp i två grupper. Inom den första råder det i huvudsak samstämmighet med miljömålsuppdraget. Styr- ning och resurstilldelning kan dock skilja sig åt betydligt. Inom den andra gruppen finns det flera konkurrerande samhällsmål som inte alltid är i samstämmighet med miljömålen.
69 RUS: Hur går miljöarbetet regionalt och lokalt? Delprojekt i fördjupad utvärdering av Sveriges miljömål 2012 samt Del 2 Sammanställning av länsstyrelsernas rapportering, Rapportnummer 2012-06.
För samtliga uppdrag bedömer länen att det råder påtagligt eller stort gap till flertalet av de miljömål som de regionala myndigheterna har att arbeta för, vilket är merparten av miljömålen.
Regionala uppdrag i samstämmighet med miljömålen
Till gruppen av uppdrag där det i huvudsak råder samstämmighet med miljö- målsuppdraget hör följande: tillsyn, prövning och tillsynsvägledning (enligt miljö- balken), miljöarbete kopplat till Skogsstyrelsens uppdrag, naturvård, kulturmiljö- arbete, energi- och klimatarbete, vattenvård samt landsbygdsutveckling.
TILLSyN, PRÖVNING, TILLSyNSVÄGLEDNING (ENLIGT MILJÖBALKEN)
Detta uppdrag bygger i flertalet län på omfattande strategisk planering, främst till- syns- och tillsynsvägledningsplaner inom miljöskydd. Inom andra områden, bland annat naturvård, finns utvecklingsbehov. Insatserna i planerna genomförs, liksom utveckling och utbildning kopplad till planerna. Samverkan med kommunerna är god i miljösamverkansnätverken. I tillsynsplanerna är miljömålen ofta en grund för prioriteringarna. Helhetsgreppet inom detta område, delvis styrt uppifrån från nationella myndigheter och regeringen, utgör en framgångsfaktor. Ett förbättrings- förslag från länsstyrelserna är fler nationella tillsynsprojekt med länsmedverkan. Rådigheten ses som stor, men resurserna för att nå alla verksamheter som berörs av tillsyn begränsar, liksom miljöbalkens räckvidd inom vissa områden.
MILJÖARBETE KOPPLAT TILL SKOGSSTyRELSENS UPPDRAG
Strategisk planering sker i stor utsträckning. Här ingår gemensamma strategier, bland annat om miljöhänsyn vid skogliga åtgärder, men även länsvisa strategier. Åtgärdsarbetet är påtagligt i de flesta län. Exempel är kontroller vid anmälan om föryngringsavverkning och den återkoppling som skogsnäringen får i samband med polytaxinventering. Samverkan sker exempelvis i de skogliga sektorsråden. Miljömålsuppdraget har bidragit påtagligt eller i viss utsträckning. Flera län fram- håller bristen på medel för områdesskydd och hänsyn vid skogsbruk som en svag- het. I arbetet kopplat till Skogsstyrelsens uppdrag varierar rådigheten mellan olika mål. Många län menar att Skogsstyrelsens rådighet är förhållandevis stor.
NATURVÅRD
Strategier inom naturvården har tydliggjort vad som krävs för att nå miljömå- len och har bidragit till systematiskt arbete och tydlighet. Sådana strategier finns främst för skog och mer varierande för andra naturtyper. Även åtgärdsprogram för hotade arter och landskapsstrategier nämns, men mer samlad regional natur- vårdsplanering saknas. Otillräckliga resurser ses som den största bristen, samtidigt som det nämns att ökade resurser varit en styrka. Medlen för skydd har i viss mån urholkats av nya ersättningsregler och anslagen för skötsel har inte stärkts i
takt med att skyddade områden ökat. Samverkan sker bland annat i de nya natur- vårdsråden. Miljömålens betydelse är alla län ense om, medan synen på miljö- målsuppdragets betydelse varierar. De flesta anger att den regionala rådigheten inom naturvården är liten, medan några ser den som större.
KULTURMILJÖARBETE
Strategisk planering sker främst genom att olika kunskapsunderlag tas fram. En del län har även egeninitierade strategier för arbetet med kulturmiljön. I åtgärds- arbetet framhålls insatser för att bygga upp och tillgängliggöra kunskap, utöver myndighetsarbetet. Samverkan sker med kommuner, mellan länsstyrelser, med Skogsstyrelsen, Riksantikvarieämbetet och länsmuseer. Hos en del länsstyrelser sker den samverkan mer aktivt än hos andra. Flertalet län menar att miljömålen bidragit till kulturmiljöarbetet. Generellt upplevs dock området inte som priorite- rat och att det hamnat på efterkälken i miljömålsarbetet. Det saknas kulturmiljö- övervakning och särskilda åtgärdssatsningar. Resursbrist och begränsad strategisk planering påtalas. De ändringar i regelverket kring kulturmiljövårdsanslaget som gör det möjligt för länsstyrelserna att stödja framtagandet av kunskapsunderlag framhålls som bra. Svaren om regional rådighet varierar, vilket kan bero på att den varierar mellan mål, vilka aktörer som vägs in och i vilken omfattning länen har tagit sig an dessa frågor.
ENERGI- OcH KLIMATARBETE
Strategisk planering sker nu i hög grad i nästan samtliga län. Länsstyrelsernas uppdrag att utveckla regionala klimat- och energistrategier är en bidragande orsak, men andra uppdrag har också bidragit. Av svaren framgår att energiupp- draget underlättar prioriteringar i åtgärdsarbetet. Samverkan sker i alla län och övergripande regionala nätverk formas i allt fler. Länsstyrelsens roll varierar, bland annat beroende av regioners engagemang i frågan. Samordningen mellan läns- styrelse och regionalt samverkansorgan fungerar relativt väl. Miljömålen bedöms ha bidragit till energi- och klimatarbetet. I många län är uppdragen inom områ- det nära integrerade. Styrkor som lyfts fram är engagemanget för frågan och att den regionala nivån och länsstyrelserna stärkts. I energi- och klimatarbetet ses den regionala rådigheten som relativt liten. Kommunernas rådighet bedöms vara större.
VATTENVÅRDSARBETE
Strategisk planering är påtaglig i de allra flesta län och vattenförvaltningsarbetet har starkt bidragit till det. Länen har nu mer fokus på att genomföra åtgärder efter att ha lagt mycket tid på kunskapsuppbyggnad. Åtgärdsarbetet ser flertalet som påtagligt, liksom samverkan genom bland annat vattenråden. Flertalet svarar att miljömålsuppdraget och miljömålen har bidragit i arbetet, samt att uppdragen samverkar och stärker varandra. Vattendirektivet och länsstyrelsernas ansvar har
inneburit ett uppsving för vattenarbetet. Engagerade människor är också en styr- ka. Bristfällig samordning mellan centrala myndigheter tas upp och man hoppas att det ska bli bättre när Havs- och vattenmyndigheten nu har tillkommit. Svaren om regional rådighet varierar och skillnader antas bero på att rådigheten varierar mellan olika mål.
LANDSByGDSUTVEcKLING
Strategisk planering i syfte att nå miljömålen ses som omfattande i flertalet län. Det hänvisas till landsbygdsprogrammet som innehåller regionala genomföran- destrategier. Åtgärder inom landsbygdsprogrammet sker i påtaglig omfattning. Samverkan i de regionala genomförandestrategierna är god och miljöfrågor finns hela tiden med i arbetet. Synen på miljömålens och miljömålsuppdragets betydelse varierar mellan länen. Vissa län använder miljömålen som en grund för priorite- ringar i landsbygdsprogrammet. Landsbygdsprogrammets miljöprofil samt sam- verkan och engagemanget kring det ses som styrkor. Målkonflikter mellan pro- duktion, exploatering och miljömål påtalas. Svaren om regional rådighet varierar och skillnader antas bero på att rådigheten varierar mellan olika mål.
Regionala uppdrag där andra samhällsmål råder
För regional tillväxt, näringslivsutveckling och servicefrågor, regional transport- planering samt samhällsplanering, underlag och vägledning (enligt plan- och bygg- lagen, PBL) finns det andra samhällspolitiska mål som delvis leder till konflikter med miljömålen. Det finns samtidigt synergier med miljömålen. Ytterligare ett område som hör hit är folkhälsoarbetet, som är svagt på de flesta länsstyrelser men där det finns främst synergier med miljömålen. Något annat som skiljer upp- dragen i denna grupp från dem i den andra gruppen är att huvudansvaret ligger på andra än länsstyrelserna och Skogsstyrelsen. För transportplanering och regional tillväxt ligger i de flesta län huvudansvaret hos regionerna. I samhällsplaneringen ligger huvuddelen av ansvaret hos kommunerna genom deras planmonopol. REGIONALT TILLVÄXTARBETE
Miljöfrämjande strategisk planering sker i viss utsträckning eller påtagligt i flerta- let län. Ett län framför att det sker i stor utsträckning hos länsstyrelsen. En del län har regionala utvecklingsprogram med bra miljöfokus. Åtgärder som det regionala tillväxtarbetet resulterar i finns främst inom energiområdet. Mycket samverkan sker i tillväxtarbetet, och denna fokuserar i viss utsträckning på miljöfrågor. Miljömålen bedöms endast i viss utsträckning ha bidragit till miljöintegrering av tillväxtarbetet. Några län gör dock en mer positiv bedömning. Betydelsen av samspel mellan uppdragen tas upp i den senaste miljömålspropositionen (Prop. 2009/10:155). Fortsatt arbete efterlyses både generellt inom området och för att öka samspelet mellan tillväxtarbetet och miljöarbetet. Det behövs även tydligare
riktlinjer för hur man kan förena hållbar tillväxt med miljöhänsyn. Flertalet län anger att den regionala rådigheten är liten, men en del att den är större.
REGIONAL TRANSPORTPLANERING
Åtgärder som leder mot miljömålen sker i viss utsträckning, men svaren från länen varierar. Flertalet menar att miljömålen i viss utsträckning har bidragit till miljö- integreringen. Betydelsen av Trafikverkets miljöarbete påtalas, men flertalet län pekar på bristande miljöintegrering och att de transportpolitiska hänsynsmålen ofta väger för lätt i förhållande till funktionsmålen. Vidare svarar många att det är en brist att lagens krav på alternativ i miljöbedömningen av transportplanering inte är uppfyllt. Miljöaspekterna kommer in för sent och det är fortfarande otyd- ligt hur regionala myndigheter ska stimulera miljöanpassade transporter och steg 1-åtgärder enligt Trafikverkets arbetsstrategi fyrstegsprincipen, det vill säga åtgärder som kan påverka transportbehovet och val av transportsätt. Samtidigt lyfts många goda exempel fram. Samverkansformer finns, men hur miljömålen kommer in varierar och generellt kan en brist utläsas. Svaren om regional rådighet varierar, vilket antas bero på att rådigheten skiljer sig mellan olika mål.
SAMHÄLLSPLANERING
Strategisk planering och åtgärder som leder mot miljömålen i uppdragen kring samhällsplanering sker i viss utsträckning. Med det avses utveckling av plane- ringsunderlag, stödjande metoder och verktyg samt resultatet av länsstyrelsens hantering av kommunernas planer. Flera miljömål avser sådant som inte är pröv- ningsgrundande, vilket begränsar de krav som kan ställas på att planeringen ska bidra till miljömålen, inte minst beträffande transporter. Samverkan med kom- munerna är god. De allra flesta län anger att miljömålen och miljömålsuppdraget i viss utsträckning har bidragit till planering, åtgärder och samverkan i samhälls- planeringen. Flera önskar mer metodutveckling kring hur miljömålen bättre ska integreras i samhällsplaneringen. Länsstyrelserna ser också behov av fler plane- ringsunderlag och mer regionala perspektiv i planeringen. Nya PBL ses som viktig. Rådigheten på kommunal nivå bedöms som stor genom kommunernas planmono- pol, medan rådigheten på regional nivå ses som mindre.
FOLKHÄLSOARBETE
Länsstyrelserna har uppdrag i folkhälsoarbetet, men sammanhållande för detta arbete är oftast landsting och kommuner. Miljöaspekter är inte den främsta frågan, även om de ingår i folkhälsomålen. Folkhälsonätverk finns som samlar berörda tjänstemän i främst kommuner och landsting. Strategisk planering och åtgärder i syfte att nå miljömålen sker i liten utsträckning i dessa sammanhang, och bidraget från miljömålsuppdraget och miljömålen bedöms vara litet. Det finns dock län där länsstyrelse och landsting arbetar med att lyfta fram synergier mellan hälsofrämjande, hållbar utveckling och miljömålen. En del länsstyrelser har lyft
upp folkhälsa i sina regionala miljömål. Den regionala rådigheten ses som liten och då avses de offentliga uppdragens påverkansmöjligheter.
Miljöarbetet i sektorerna
Vardagskunskapen som myndigheterna har om olika sektorer, det vill säga verk- samhetsutövare och näringsliv, skiftar och är i vissa län låg. Där regionala upp- drag berör sektorerna är kunskapen i allmänhet större. Sammantaget går det ändå att dra vissa generella slutsatser – det är främst ekonomisk konkurrens, interna- tionella standarder och lagstiftning som styr miljöarbetet. Miljömålen är mindre i fokus för arbetet i sektorerna, men det finns exempel där miljömålen har betydelse och miljömålsuppdraget har bidragit. Miljöarbetet varierar dock mycket mellan olika sektorer och företag.
TILLVERKNINGSINDUSTRI
För industrin är beroendet av konkurrens och lagstiftning det som främst styr miljöarbetet. Det finns företag inom sektorn som via sina miljöledningssystem har hanterat regionala miljömål. Den strategiska planeringen sker dock ofta på en nivå ovanför den regionala. Företagen får vanligen kunskap om miljömålen genom att länsstyrelserna använder dessa i sin myndighetsutövning för priori- teringar och som motiv för beslut. Ibland deltar industrin i regional och lokal samverkan av betydelse för miljömålen, inom till exempel energi- och miljöteknik- frågor. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan tillståndet i dag och målen som tillverkningsindustrin påverkar, vilket är många miljömål. Flertalet län ser den regionala rådigheten som liten, men en del att den är större.
BALLASTFÖRSÖRJNING
Förhållandena inom ballastindustrin är i huvudsak densamma som för tillverk- ningsindustrin. Miljömålen för naturgrus har dock haft stor betydelse och gapet till detta mål är litet. Länsstyrelserna når sektorns företrädare via täkttillstånd, men också materialförsörjningsplanering, som bedrivs i varierande omfattning. Flertalet län anger att rådigheten är stor.
AVFALL, VATTEN OcH AVLOPP SAMT ENERGIPRODUKTION
För dessa sektorer där kommunerna i högre grad är beställare eller utförare är strategisk planering som syftar till miljömålen ofta mer påtaglig. I många län sker samverkan mellan kommuner och bolag på planeringsnivå, och denna samverkan har ökat. Länsstyrelsen i olika län medverkar mer eller mindre aktivt utifrån sina uppdrag. I de delar privata företag verkar råder förhållanden som mer liknar de som har beskrivits för tillverkningsindustrin, men den regionala och lokala nivån är i allmänhet mer betydelsefull. Miljömålsuppdraget och miljömålen har till en del bidragit till planering, åtgärder och samverkan, mer inom VA och avfall än
energiproduktion. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan tillstån- det i dag och VA-sektorns miljömål. Rådigheten är stor, men begränsas av höga åtgärdskostnader. För återvinning och omhändertagande av avfall är gapet litet och rådigheten stor. För minskning av avfallsmängderna är gapet enligt länen stort och rådigheten mindre. EU:s avfallshierarki gör att det fokuseras mer på förebyg- gande av avfall i arbetet. Gap och rådighet inom energiproduktion varierar bero- ende på energislag.
TRANSPORTSEKTORN
Förhållandena för transportföretagen liknar dem för tillverkningsindustrins före- tag, men samspelet med de offentliga aktörerna och den regionala och kommu- nala nivån är större. De offentliga aktörerna kan också ses som en del av sektorn. Företagen ligger i allmänhet längre fram än de offentliga i sina logistiklösningar. Miljömålen och miljömålsuppdraget bedöms i viss utsträckning ha bidragit till sektorns arbete. Strategisk planering, åtgärder och samverkan som leder mot miljömålen bedöms ske i viss utsträckning. I dessa svar avses till viss del det offentliga arbetet, där bland annat kollektivtrafik ingår. Det råder enligt länen påtagligt eller stort gap mellan nuvarande tillstånd och målen som transportsek- torn har att ta hänsyn till. Nästan alla län anger att den regionala rådigheten sam- mantaget är liten.
ByGG- OcH FASTIGHETSSEKTORN
Av de elva länsstyrelser som svarat på frågan om miljömålen eller miljömålsupp- draget bidragit till byggsektorns miljöarbete, anger tio i mycket liten eller viss utsträckning och endast Dalarnas län att det har gjort det i mycket stor utsträck- ning. I länets samverkansprocess Byggdialog Dalarna är en av utgångspunkterna att omsätta miljömålen i sektorn. Ytterligare några län har påbörjat ett liknande arbete, men generellt tycks sektorssamverkan av detta slag vara ovanligt. Gapet mellan tillståndet i dag och byggsektorns miljömål är påtagligt eller stort. Den regionala rådigheten bedömer flertalet län som förhållandevis stor.
JORDBRUK OcH SKOGSSEKTORN
Miljöarbetet är relativt starkt inom jordbruket beroende på landsbygdsprogram- met och kopplingen till myndigheterna. Sektorns egna organisationer bedriver också gemensamt arbete på den regionala och lokala nivån. Inom skogssektorn bedöms strategisk planering ske i viss utsträckning. Flera län tar upp de skogliga sektorsmål som finns och som Skogsstyrelsen arbetat fram med sektorn. Skogs- bolagen och skogsägarföreningarna driver främst miljöarbetet inom ramen för sina certifieringar och vid vardaglig miljöhänsyn. Myndigheternas kännedom om företagens strategiska planer är liten, liksom hur väl de kopplar till miljömålen. Det sker regional samverkan inom sektorn och Skogsstyrelsens sektorsråd nämns
som ett viktigt forum. Den regionala nivån är viktig för skogssektorn, även om de stora företagen verkar ovanför denna nivå. Flertalet län anger att miljömålen och miljömålsuppdraget i viss utsträckning har bidragit till dessa två sektorers miljö- arbete. Svaren om gapet till jordbrukets miljömål och den regionala rådigheten varierar, vilket kan bero på att situationen varierar mellan olika mål. För skogs- sektorn anger svaren generellt att det råder påtagligt eller stort gap till miljömålen och att rådigheten varierar mellan olika mål.
HANDEL
Länsstyrelserna bedömer att miljömålen och miljömålsuppdraget har bidragit till handelns miljöarbete i liten utsträckning. Det finns svårigheter med att införliva miljömål i denna sektor, där gapet till miljömålen bedöms stort och den regionala rådigheten ofta bedöms liten. De styrmedel som behövs för att påverka handeln och konsumtionen saknas enligt länen. Trots trender för en mer medveten livs- stil får detta inte genomslag. De fortsatta satsningarna på externa handelscentra är steg i fel riktning. I några län pågår försök att initiera samverkan med handeln och lyfta miljömålen gentemot sektorn.
BESÖKSNÄRING
Det ökade intresse för miljöfrågor inom besöksnäringen bedöms inte i första hand ha koppling till miljömålen och miljömålsuppdraget, utan mer till trender och krav inom branschen. Åtgärderna bedöms ändå ha positiv inverkan på måluppfyl- lelsen. I flera fall sker samverkan mellan besöksnäringen och offentliga organisa- tioner på regional och kommunal nivå, och här inbegrips ibland energi- och miljö- frågor. Besöksnäringen bedöms också vara en sektor där det råder påtagligt gap till de miljömål den påverkar. Den regionala rådigheten ses av länen som stor.
Miljöarbetet i kommunerna
Utöver vardagskunskap har länsstyrelserna i sina svar över kommunernas miljö- arbete haft tillgång till några kommunenkäter, bland annat SKL:s, se avsnitt Kommunernas syn på arbetet med miljömålen. För kommunernas verksamheter är det en blandning av faktorer som styr miljöarbetet, däribland egna politiska prio- riteringar. I vissa fall liknar förutsättningarna dem i sektorerna, och i andra fall dem i de regionala uppdragen.
LOKALA MILJÖMÅL
Miljömålen och miljömålsuppdraget bedöms av länen ha bidragit till lokala mil- jömål och verksamhetsstyrningen i viss utsträckning eller påtagligt. Om det är det regionala arbetet, det nationella eller båda framgår inte klart. De allra flesta kom- munerna arbetar med miljömål. Länsstyrelsernas stöd och samverkan varierar.
MILJÖTILLSyN
Länens svar på om kommunerna i sin tillsyn planerar i syfte att nå miljömålen pendlar mellan i viss utsträckning och påtagligt. På frågan om miljömålen och miljömålsuppdraget har bidragit är svaren liknande. Tillsynen är i många kommu- ner sammanlänkad med länssamverkan.
FySISK PLANERING
På frågan om kommunerna bedriver strategisk planering och åtgärder i syfte att nå miljömålen svarar länen påtagligt eller i viss utsträckning. Miljömålen och mil- jömålsuppdraget bedöms ha bidragit i viss utsträckning.
NATURVÅRD OcH KULTURMILJÖ
I svaren om kulturmiljöarbetet kan utläsas att många kommuner saknar kultur- miljöprogram och andra underlag. Den antikvariska kompetensen är ofta låg. Miljöarbetet är i regel skiljt från kulturmiljöarbetet. Länen svarar vidare att stra- tegisk planering i kommunernas naturvårdsarbete oftast sker i viss utsträckning. Svaren visar att många aktiviteter sker i kommunerna, en del i samarbete med länsstyrelsen. Flera län tar upp att LONA-bidrag har inneburit att många insatser genomförs. Några ser en svaghet i att naturvårdsarbetet är lågt prioriterat i många