Legalitetsprincipen

Att maktutövning från det allmännas sida ska vara grundad på lag eller annan föreskrift, inte på godtycke eller t.ex. slumpen, är givetvis ett fundamentalt krav i en rättsstat som Sverige. Denna princip, legalitetsprincipen, kommer följaktligen också till uttryck redan i regeringsformens första paragraf, i vilken det under rubriken ”statsskickets grunder” slås fast att den offentliga makten utövas under lagarna (RF 1 kap. 1 § 3 st.). Grundsatsen gäller alla offentliga organ och inte bara vid beslutsfattande i enskilda ärenden, utan även vid t.ex.

normgivande verksamhet.¹⁴⁸ Vilken dräkt som författningsstödet måste vara iklätt varierar dock inom olika områden. För beslut om föreskrifter gäller de formkrav som anges i reglerna om normgivningsmaktens fördelning (se 2.3).

När det däremot gäller beslut i enskilda fall så krävs det naturligtvis direkt lagstöd för att göra ingrepp i de grundläggande fri- och rättigheter som bara kan begränsas genom lag, medan indirekt stöd i lag anses vara tillräckligt för andra betungade beslut.¹⁴⁹ I det senare fallet är det alltså t.ex. tillfyllest med stöd i en föreskrift som har meddelats av en statlig förvaltningsmyndighet eller av en kommun i enlighet med ett bemyndigande därtill med utgångspunkt i en lag (se 2.3.5). Stödet måste dock vara tydligt (se HFD 2014 ref. 33). Det nu sagda är viktigt, eftersom det bl.a. får betydelse för vilka befogenheter som de offentliga organen får tilläggas genom lokala ordningsföreskrifter (se 8.2.4).

Kravet på maktutövningens normbundenhet uppbärs bl.a. av en tanke om att det ska vara möjligt för den enskilde att kunna förutse samhällsorganens agerande och ha möjlighet att anpassa sig därefter. Särskilt angeläget är det

148 Se t.ex. KU 1973:26 Konstitutionsutskottets betänkande med anledning av propositionen 1973:90 med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 58 f. Se också t.ex.

Eka, Anders, Hirschfeldt, Johan, Jermsten, Henrik & Svahn Starrsjö, Kristina, Regeringsformen med kommentarer, 2 uppl., Karnov Group, Stockholm, 2018, s. 38.

149 Se Sterzel, Fredrik, Legalitetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga principer, 3uppl.,Iustus, Uppsala,2017,s.82ff. och Författning i utveckling. Tjugo studier kring Sveriges författning, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2009, s. 113 f. samt Strömberg, Håkan & Lundell, Bengt, Allmän förvaltningsrätt, 27 uppl., Liber, Stockholm, 2018, s. 69 f.

förstås när det gäller vilka göranden och låtanden som kan utgöra brottsliga gärningar, och legalitetsprincipen har därför sedan lång tid tillmätts betydande vikt inom straffrätten. I sin straffrättsliga tappning anses grundsatsen dock inte bara inrymma ett krav på författningsstöd för straffbarhet (föreskriftskravet, jfr BrB 1 kap. 1 §) utan också ett retroaktivitetsförbud, ett analogiförbud och ett obestämdhetsförbud. Även om några av dessa krav i främsta rummet riktar sig till rättstillämpningen, anses samtliga också gälla för lagstiftaren och andra normgivande organ.¹⁵⁰ Med tanke på att överträdelser av lokala ordningsföre-skrifter genomgående är sanktionerade med straff (se 3.7, 4.5, 5.5 och 6.4), ska det här sägas något litet om vart och ett av dessa grundläggande krav på all straffrättslig lagstiftning och rättstillämpning.

När det till att börja med gäller retroaktivitetsförbudet, som har kodifierats i regeringsformen (RF 2 kap. 10 §), så innebär det dels att straff eller någon annan påföljd inte får utdömas för en gärning som inte var kriminaliserad när den begicks, dels att påföljden för en i och för sig straffbar handling inte får vara strängare än vad som föreskrevs vid gärningstillfället. Detsamma gäller förverkande och annan särskild rättsverkan av brott samt, enligt förarbetena, straffliknande sanktioner som t.ex. skattetillägg.¹⁵¹ Grundlagsstadgandet kom-pletteras av en regel i lagen (1964:163) om införande av brottsbalken [cit. BrP]

som slår fast att straff som utgångspunkt ska bedömas efter den lag som gällde när gärningen företogs (BrP 5 § 2 st.). Har en mildare reglering trätt i kraft när dom meddelas ska dock den tillämpas, om det inte är frågan om en gärning som varit belagd med straff under en viss tid på grund av då rådande särskilda förhållanden. Typexempel på det senare är såklart kristidsförfattningar,¹⁵² men även mer vardagliga regler som lokala trafikföreskrifter och bestämmelser om tillåtna öppettider för butiker har ansetts som uppställda på grund av speciella förhållanden (se NJA 1973 s. 109, NJA 1975 s. 265 och NJA 2008 s. 637).

Den senare regeln, som har bedömts vara tillämplig även utanför brottsbalken (se t.ex. NJA 1993 s. 511, NJA 1993 s. 597, NJA 1995 s. 333, NJA 1996 s. 613 och NJA 2016 s. 649), har – kan det redan här avslöjas – i praktiken visat sig

150 Se Asp, Petter, Ulväng, Magnus & Jareborg, Nils, Kriminalrättens grunder, 2 uppl., Iustus, Uppsala, 2013, s. 45 f.; Jareborg, Nils, Straffrättsideologiska fragment, Iustus, Uppsala, 1992, s. 94; Asp, Petter, EU och straffrätten. Studier rörande den europeiska integrationens betydelse för den svenska straffrätten, Iustus, Uppsala, 2002, s. 271 f. samt Boucht, Johan, Polisiär vålds-användning, Iustus, Uppsala, 2017, s. 56 ff.

151 Se SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 175 och prop. 1975/76:209 om änd-ring i regeänd-ringsformen, s. 125. Se även Warnling-Nerep, Wiweka, Betydelsen av konstitutionell rätt: Retroaktiv lagstiftning, kommunalt självstyre och europarättens inverkan, Marcusson, Lena (red.), Festskrift till Fredrik Sterzel, Iustus förlag, Uppsala, 1999, s. 391 ff.

152 Se SOU 1953:14 Förslag till brottsbalk, s. 429. Se också Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor ochrättstillämpning.Enlärobokiallmänrättslära, 5 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 1996, s. 349.

kunna leda till märkliga resultat i samband med överinstansers ingripanden visavi beslut om lokala ordningsföreskrifter (se 9.5).

Analogiförbudet, som kan sägas följa indirekt av kravet på författningsstöd, innebär något helt annat, nämligen att ett straffbud inte får utsträckas över vad dess ordalydelse tillåter.¹⁵³ Däremot måste straffbud, liksom andra rättsregler, ibland tolkas för att dess innebörd ska kunna klarläggas. Gränsdragningen mellan å ena sidan tolkning och å andra sidan otillåten analog tillämpning kan vara besvärlig. För att det ska vara fråga om tolkning, – och inte analogisk rättstillämpning – brukar det emellertid ställas upp krav på att den tänkta till-lämpningen på ett rimligt sätt ska kunna inordnas under lagtexten och att van-ligt språkbruk samt sådana eventuella uttolkningar som redan har vunnit hävd i rättspraxis beaktas. Interpretationen måste dessutom ske med försiktighet (se t.ex. NJA 1994 s. 480, NJA 1999 s. 215, NJA 2000 s. 490, NJA 2008 s. 376, NJA 2012 s. 105, NJA 2012 s. 764, NJA 2016 s. 3 och NJA 2016 s. 169).¹⁵⁴ Detta krav riktar sig, som lätt inses, enbart till rättstillämpningen.

Obestämdhetsförbudet, slutligen, innebär att en straffregel måste uppfylla vissa krav på begriplighet och tydlighet. Det måste ju gå att förstå vad som kriminaliseras. Enstaka vida eller svårtillgängliga rekvisit kan vara tillåtna så länge det finns andra rekvisit som är mer bestämda till sitt innehåll, men rena generalklausuler accepteras sålunda inte.¹⁵⁵ Däremot verkar blankettstraffbud (se 2.3.6) principiellt sett vara godtagbara ur legalitetssynpunkt; Att det kan fordras efterforskningar från den enskildes sida för att klarlägga gällande rätt anses nämligen inte medföra att kravet på tydlighet och precision är eftersatt (se t.ex. NJA 2012 s. 105 och NJA 2016 s. 680). Det gäller i vart fall så länge den enskilde har rimliga möjligheter att skaffa sig kännedom kring och över-blicka de normer eller standarder som straffbudet hänvisar till. En referens till en teknisk standard som bara var tillgänglig för allmänheten mot betalning har sålunda inte ansetts godtagbar (se NJA 2017 s. 157). Förmodligen torde inte heller hänvisningar till regler avfattade på främmande språk, t.ex. på engelska, uppfylla nämnda krav på att vara begripliga och tydliga.

Sammanfattningsvis får lokala föreskrifter om ordningen alltså dels inte ut-formas så att de kriminaliserar vad som redan har hänt, dels inte vara så vaga

153 Set.ex.SOU1988:7Frihetfrånansvar.Om legalitetsprincipen och om allmänna grunder för ansvarsfrihet, s. 48 ff. och prop. 1993/94:130 Ändringar i brottsbalken m.m., s. 13 ff.

154 Se jämväl Strömholm, Stig, Rätt, rättskällor och rättstillämpning. En lärobok i allmän rätts-lära, 5 uppl., Norstedts Juridik, Stockholm, 1996, s. 437 samt Asp, Petter, EU och straffrätten.

Studier rörande den europeiska integrationens betydelse för den svenska straffrätten, Iustus, Uppsala, 2002, s. 269 f. Se därtill Almkvist, Gustaf, En oklarhetsregel vid tolkning av strafflag?

Vem kan åläggas näringsförbud i juridiska personer?, JT 2013/14 s. 125 ff.

155 Se Asp, Petter, EU och straffrätten. Studier rörande den europeiska integrationens betydelse för den svenska straffrätten, Iustus, Uppsala, 2002, s. 270 ff. och Bokföringsbrott och legalitet, SvJT 1999 s. 16 ff. samt Leijonhufvud, Madeleine, Wennberg, Suzanne & Ågren, Jack, Straff-ansvar, 9 uppl., Wolters Kluwer, Stockholm, 2015, s. 28 ff.

eller så komplicerade till sin avfattning att det inte går att förstå vad som straff-beläggs genom dem (jfr 3.6.2).

Legalitetsprincipen kommer vidare även till uttryck i Europakonventionen (se 2.4.1.2), i vilken det slås fast att ingen får fällas till ansvar för gärning eller underlåtenhet som vid den tidpunkt då den begicks inte utgjorde ett brott enligt nationell eller internationell rätt. Inte heller får ett strängare straff utmätas än som var tillämpligt vid tidpunkten då brottet begicks (art. 7). Till sin avfattning svarar stadgandet i konventionen sålunda i stora drag mot det nyssnämnda förbudet mot retroaktiv tillämpning av strafflag i regeringsformen (se ovan).

Europadomstolen har emellertid vid flera tillfällen uttalat att artikeln har en vidare innebörd än så och därutöver också inbegriper ett förbud mot analog strafflagstillämpning och mot alltför obestämda straffbud.¹⁵⁶ När det gäller det sistnämnda har domstolen särskilt understrukit att en författningstext och dess tillämpning måste vara förutsebar för enskilda, i alla fall med rimlig juridisk hjälp.¹⁵⁷ En liknande artikel förekommer, kan det tilläggas, även i Europeiska unionens rättighetsstadga (art. 49, se 2.4.1.1).¹⁵⁸

Utöver vad som hittills har sagts så fyller legalitetsprincipen även en annan, mindre uppmärksammad funktion. Genom att alla samhällsorganens samtliga maktbefogenheter – inklusive den offentliga normgivningsmakten – knyts till ett ovillkorligt krav på stöd i lag eller någon annan författning, och ett sådant stöd bara får tillskapas i den särskilda ordning som följer av reglerna om norm-givningsmakten och dess fördelning i grundlagen, säkerställs nämligen även det av lagstiftaren eftersträvade målet att alla författningar måste meddelas inom ramen för nämnda system (jfr 2.3.1); Någon fristående föreskriftsmakt utanför detsamma kan ju då inte existera. Med en metafor kan alltså legalitets-principen också sägas utgöra den fogmassa som håller ihop hela det offentliga normgivningssystemet.

Avslutningsvis kan det noteras att legalitetsprincipen numera även kommit till uttryck i förvaltningslagen, närmare bestämt genom en regel däri om att en myndighet bara får vidta åtgärder som har stöd i rättsordningen (FL 5 § 1 st.).

Ett viktigt skäl till därtill var enligt lagmotiven att en genomgång av rättspraxis hade indikerat att myndigheterna dittills inte alltid i tillräcklig utsträckning hade försäkrat sig om författningsstöd för sina åtgärder. För framtiden ansågs

156 Se Asp, Petter, Bokföringsbrott och legalitet, SvJT 1999 s. 16 ff., som refererar till Europa-domstolens dom den 26 april 1979 i The Sunday Times mot Storbritannien, ansökan nr 6538/74, ochtillsammadomstolsdomden25maj1993iKokkinakismotGrekland,ansökannr14307/88.

157 Se t.ex. Europadomstolens nyssnämnda dom den 26 april 1979 i The Sunday Times mot Storbritannien, ansökan nr 6538/74, samt domstolens dom den 7 februari 2012 i Almucaj mot Albanien, ansökan nr 20134/05 och den 22 januari 2013 i Camilleri mot Malta, ansökan nr 42931/10.

158 Se därom t.ex. Lebeck, Carl, Den förvaltningsrättsliga legalitetsprincipen i svensk rätt I:

teoretisk och konstitutionell bakgrund, FT 2015 s. 91 ff.

det därför vara angeläget att genom ett uttryckligt stadgande i den nya förvalt-ningslagen ge en klar signal om att all offentlig verksamhet, oavsett karaktär, ytterst måste grundas på skrivna regler i rättsordningen.¹⁵⁹ Förmodligen gäller bestämmelsen även i förvaltningsmyndigheternas normgivande verksamhet.

Som ovan har vistats är normgivning visserligen inte förvaltningsverksamhet (se 1.6.2), men eftersom lagen enligt sin lydelse gäller all ärendehandläggning hos förvaltningsmyndigheter (jfr FL 1 § 1 st.) måste det ju även innefatta sådan handläggning som avser att leda fram till ett beslut om föreskrifter.¹⁶⁰ I sak torde stadgandet i förvaltningslagen emellertid inte tillföra något utöver vad som redan gäller enligt regeringsformen.¹⁶¹