generation.
Sammanfattning
det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till år 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel.
Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet, återstår ytterligare ett steg för att nå en luftkvalitet utan hälsoförluster eller miljöpåverkan. Kvävedioxid är ett viktigt problemområde mot bakgrund av transporternas omfattning och betydelse i samhället. Kraftfulla styrmedel har beslutats såväl i EU som inom lan- det, men det tar tid innan styrmedlen får effekt i form av genomförda åtgärder. Det finns därför behov att skynda på åtgärder för att begränsa utsläppen i våra tätorter av luftföroreningar från transportsektorn och från arbetsmaskiner. Även åtgärderna för att minska utsläppen av slitagepartiklar från dubbdäck bör ut- ökas. Arbetet i EU och inom FN:s luftvårdskonvention för att begränsa utsläpp av luftföroreningar har högsta prioritet för att kunna nå målet för ozon och partiklar
FRISK LUFT
80 100 140 40 60 20 0 Index 2000/2001 = 100Figur 11.Luftkvalitet i svenska tätorter 2000/01–2009/10
2000/ 2001 2001/ 2002 2004/ 2005 2005/ 2006 2006/ 2007 2007/ 2008 2009/ 2010
KÄLLA: DATAVÄRDEN FÖR LUFTKVALITET
Föroreningshalterna i svenska tätorter minskar. Figurens index är en sammanvägning av luftkvaliteten i 10–50 svenska kommuner (beroende på förorening och år) vinterhalvåret 2000/01–2009/10, viktat mot folkmängden. Ju lägre index, desto lägre halt av föroreningar för ett större antal människor.
2008/ 2009 120 Bensen NO2 SO2 PM10 Totalindex 2002/ 2003 2003/ 2004
(PM2,5)96. Även arbetet med att minska utsläppen av klimatpåverkande luftföro-
reningar som sot och metan är viktigt.
Miljökvalitetsmålet – utveckling och bedömning
Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet
SITUATIONEN I EUROPA
Utsläppen av de viktigaste luftföroreningarna i Europa97 har minskat betydligt
under perioden 1990–2009, särskilt svaveldioxid (SO2) och bly (Pb), vilket har resulterat i en förbättrad luftkvalitet i hela regionen. Detta trots att flera län- der varken klarar utsläppstaken i enlighet med EU-direktivet om utsläppstak eller Göteborgsprotokollet. På grund av de komplicerade sambanden mellan utsläpp och luftkvalitet, liksom ett antal osäkerheter i samband med skattning av utsläppsdata, har utsläppsminskningarna inte alltid lett till en motsvarande ned- gång av luftföroreningar i atmosfären. Detta gäller särskilt för partiklar (PM) och marknära ozon (O3).
För närvarande är partiklar och marknära ozon Europas mest problematiska föroreningar när det gäller skadlighet för hälsan. De allvarligaste effekterna av luftföroreningarna på Europas ekosystem är övergödning, försurning samt skador på växtligheten på grund av ozon. Flera luftföroreningar påverkar också klimatet, till exempel partiklar (sot), metan och ozon.
Betydande minskningar i utsläpp av ämnen som bildar partiklar har skett under perioden 1999–2009 men återspeglas endast delvis i minskade halter av (PM10)98.
Exponeringen för partiklar (PM10) i EU:s tätortsområden överskrider WHO:s riktvärden för luftkvalitet betydligt för cirka 80–90 procent av den totala stadsbe- folkningen.
Betydande minskningar i utsläpp av ämnen som bildar ozon har skett under perioden 1999–2009. Detta återspeglas dock inte i minskande medelhalter av ozon. Antalet överskridanden av EU:s målvärde (120 mikrogram per kubikmeter som 8-timmarsmedelvärde) har däremot minskat.
95 procent av den urbana befolkningen inom EU utsätts för ozonhalter som överskrider WHO:s riktvärden för luftkvalitet. Ozon fortsätter att orsaka stora skador på vegetation och skördar.
Minskningen av utsläpp av kväveoxider (28 procent mellan 1999 och 2009) är betydligt större än nedgången i uppmätta halter av kvävedioxid, vilken var cirka 96 I dagligt tal partiklar mindre än 2,5 mikrometer.
97 European Environment Agency, The European Environment, State and Outlook 2010, Air Pollution.
15 procent under samma period. Tolv procent av EU:s urbana befolkning bor i områden där WHO:s riktvärden för luftkvalitet för kvävedioxid överskreds under 2009.
SITUATIONEN I SVERIGE
Miljökvalitetsmålet Frisk luft innebär att ”luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas”. Detta innebär att luft- kvaliteten är mycket god och att påverkan av luftföroreningar är försumbar. I dag är vi inte fullt där, men i många avseenden är luftkvaliteten förhållandevis god i Sverige. Nedanstående avsnitt lyfter fram påverkan och bedömning av målupp- fyllelse. Beskrivning av tillstånd samt hälso- och miljöpåverkan sker under avsnittet Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling. Endast de områden som är av störst betydelse för målets uppfyllande berörs nedan. För förslag till långsiktiga målvärden99 som klaras, samt för detaljer och förklaringar se avsnittet
Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling.
Förhöjda halter av luftföroreningar orsakar alltjämt betydande skador på män- niskors hälsa, på växtlighet samt på kulturföremål. Skador som orsakar merkost- nader för ohälsa, skördebortfall och försämrad tillväxt på skog, samt merkost- nader för underhåll och reparation av kulturföremål. Den tidigare starka trenden mot en bättre luftkvalitet i svenska tätorter har under 2000-talet varit svagare – dock med undantag för halterna av bensen och svaveldioxid som har fortsatt att minska.
Utsläppen100 av såväl svaveldioxid som av kvävedioxid har minskat påtagligt
sedan 1990, bland annat minskade transportsektorn sina utsläpp av kväveoxider med 47 procent till 2010. Den övervägande delen av utsläppen av kväveoxider sker inom tätortsområden101, längs större vägar samt till havs från sjöfarten. Sjö-
farten är för övrigt också huvudkälla till utsläpp av svaveloxider. Utsläppen av kväveoxider i tätorten medför att både års- och timmedelvärden för långsiktiga mål överskrids frekvent i gatumiljön i landets större och medelstora städer. Hal- terna överskrids även i urban bakgrund, främst i storstäderna, men det finns risk att de överskrids även i flera medelstora städer. En svag minskning av halterna har skett de senaste åren, men huruvida det är en långsiktig trend kan på grund av årliga variationer i vädret ännu inte fastställas trots att vägtrafikens utsläpp mins- kade med 38 procent mellan 2000 och 2010.
Utsläppen av partiklar (PM2,5) i Sverige var relativt oförändrade 2000–2009, till skillnad från övriga Europa där utsläppen har minskat under samma period.
99 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.
100 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards- verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls 101 http://www.rus.lst.se/kartfunktion.html.
Under 2010 ökade de svenska utsläppen av partiklar (PM 2,5) med cirka 14 pro- cent. Ökningen beror sannolikt åtminstone delvis på en kall vinter som ökar ener- gibehovet, vilket återspeglas i en 19-procentig ökning av utsläppen från småskalig eldning. När det gäller utsläpp av partiklar (PM10) är slitagepartiklar av störst betydelse för luftkvaliteten i tätorterna. Utsläppen av slitagepartiklar har ökat med 18 procent mellan 2000 och 2010.
För flyktiga organiska ämnen (NMVOC) har minskningen i rapporterade utsläpp avstannat sedan början av 2000-talet. Transportsektorn fortsätter att minska sina utsläpp, medan hushållens utsläpp av flyktiga organiska ämnen från lösningsmedel och produktanvändning ökar. Flyktiga organiska ämnen släpps huvudsakligen ut i tätorter samt i glesbygd med utbredd vedeldning där även bens(a)pyren släpps ut.
Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet, återstår ytterligare ett steg för att nå en luftkvalitet med försumbara hälsoförluster och miljöpåverkan. Hälso- förluster och miljöpåverkan till följd av luftföroreningar kostar samhället avse- värda summor pengar. Exempelvis har kostnaden för skador orsakade av höga halter av partiklar beräknats till 26 miljarder svenska kronor per år102. Utsläppen
av luftföroreningar har minskat kraftigt i Sverige och Europa sedan 1990-talet, tack vare åtgärder inom industri, energiproduktion och transportsektorn. EU:s tematiska strategi för luftföroreningar med underliggande direktiv om utsläpps- begränsningar och luftkvalitet samt FN:s luftvårdskonvention har, vid sidan av förändringarna i Östeuropa, spelat en avgörande roll. Ofta sker utsläpp av klimat- gaser och luftföroreningar från samma källor. Mycket kan därför vinnas på att samordna styrmedel och åtgärder för att minska sådana utsläpp. Till exempel är det särskilt viktigt att begränsa utsläpp av så kallade kortlivade klimatpåverkande luftföroreningar som sot (partiklar) och ozonbildande luftföroreningar (kväve- oxider och flyktiga organiska ämnen VOC).
BENS(A)PyREN
Bens(a)pyren bildas vid enskild vedeldning, särskilt om eldningsförfarandet eller utrustningen är bristfällig. Utsläppen av bens(a)pyren har ökat med cirka 40 pro- cent under de senaste åren, efter att ha varit oförändrade under den första delen av 2000-talet103. Befintlig lagstiftning föreskriver enligt Boverkets byggregler, BBR,
krav vid nybyggnad och väsentlig ombyggnad. Kraven har inte varit tillräckliga
102 Quantification of population exposure to PM2.5 and PM10 in Sweden 2005, IVL, B1792, 2009.
103 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards- verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls
för att minska den stigande trenden för utsläpp av bens(a)pyren från enskild upp- värmning med fasta bränslen. På grund av den långsamma utbytestakten av eld- ningsutrustning krävs en högre ambitionsnivå än nuvarande krav i BBR för att nå målsättningen till 2020.
I dag spelar EU:s regler endast en begränsad roll för att minska utsläppen av bens(a)pyren från enskild vedeldning för uppvärmningsändamål. Detta kan kom- ma att ändras i framtiden genom förslag på nya standarder och krav på utsläp- pen. Kommande utsläppskrav i ett nytt reviderat Göteborgsprotokoll kan, liksom kommande EU-direktiv för utsläppstak, förväntas minska utsläppen, till exempel genom att öka kravnivån på eldningsutrustning och därmed även minska utsläp- pen av bens(a)pyren.
PARTIKLAR
Trenden för partiklar (PM2,5)104 antyder att föreslagna haltnivåer kan nås till
2020 med beslutade och planerade styrmedel. Det förutsätter dock att nya utsläppskrav för partiklar införs, dels i Göteborgsprotokollet vid den pågående revisionen dels
i det kommande reviderade EU-direktivet om nationella utsläppstak.
När det gäller partiklar (PM10) gav regeringen som ett första steg kommunerna möjligheten att förbjuda dubbdäck på vissa gator. Sådana beslut har i dag fattats i Stockholm, Göteborg och Uppsala. En möjlighet till utökat dubbdäcksförbud, som kan gälla hela zoner i en tätort, har nyligen medgivits av regeringen105. Beslut
om ett sådant utökat dubbdäcksförbud har dock ännu inte fattats i någon kom- mun. För partiklar (PM10) kan en svagt minskande trend utläsas i statistiken, men minskningen är osäker på grund av årliga variationer. Erfarenheterna från såväl dubbdäcksförbud på enskilda gator som dammbindning har varit positiva, även om en önskvärd minskning av halterna inte till fullo uppnåtts på alla platser. OZON
Ozon bildas storregionalt och därför är uppfyllelsen av målet för ozon beroende av åtgärder i Europa som helhet. Avgörande är att åtgärder genomförs för att minska utsläppen av kväveoxider och flyktiga organiska ämnen (VOC) från trafik, vedeld- ning och energiproduktion. Dessutom krävs åtgärder inom industrisektorn i Europa och möjligen även på global nivå. Betydelsen av att åtgärder genomförs i Sverige är liten i förhållande till behovet av åtgärder på en europeisk nivå. Hushållssektorn är dock en av de större utsläppskällorna inom landet, som dessutom uppvisar en ökan- de trend. Åtgärder riktade mot hushållen är därför sannolikt kostnadseffektiva.
104 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e 812d2da6a41680004804.html
105 Förordning om ändring i trafikförordningen (1998:1276) SFS 2011:912
KVÄVEDIOXID
De totala utsläppen av kväveoxider106 ökade något mellan 2009 och 2010, troli-
gen på grund av en ökad värmeproduktion. Den tillfälliga ökningen bedöms dock inte nämnvärt påverka rådande trend med minskande halter. Till 2020 beräknas utsläppen av kväveoxider minska med cirka 35 procent, förutsatt att beslutade styrmedel får avsedd effekt. Det finns en betydande osäkerhet i bedömningen, eftersom verkliga utsläpp kan komma att avvika från de uppskattningar som gjorts. Det gäller exempelvis ökningen av trafikmängden som kan överstiga prog- noserna. Andra osäkerhetsfaktorer är att andelen personbilsdieslar ökar snabbt samt det faktum att sambanden mellan utsläpp och uppmätta halter ofta är kom- plicerade.
Nationella styrmedel finns, men de är inte tillräckligt effektiva eller brister i efterlevnad. Åtgärdsprogram enligt lagstiftningen om miljökvalitetsnormer (MKN) har inte innehållit tillräckligt kraftfulla åtgärder eller har genomförts i otillräcklig omfattning107. Miljökvalitetsnormer har inte heller beaktats tillräckligt i plane-
ringen. De styrmedel som har beslutats på EU-nivå och som gäller utsläppskrav på fordon har stor betydelse för att uppnå föreslagna målnivåer.
Utsläpp från trafiken och arbetsmaskiner spelar en avgörande roll för möjlighe- terna att nå föreslagna målnivåer, men i kuststäder kan även sjöfarten spela en viss roll. Det totala trafikarbetet bedöms, trots osäkerheter i den ekonomiska utveck- lingen, kunna öka till 2020. Andelen dieseldrivna personbilar förväntas öka avse- värt. Trots detta kan en fortsatt minskning av utsläppen av kväveoxider förväntas på längre sikt tack vare en fortsatt teknisk utveckling av fordonen.
Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet
Bedömningen är att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. Inom EU och internationellt planeras och har fattats beslut om kraftfulla styrmedel. Det ligger i processens natur att genom- slaget i form av åtgärder därför tar lång tid och sker med en avsevärd fördröjning. Nationella styrmedel har å andra sidan effekt lokalt och kan styra på en detaljerad nivå och därigenom få snabbare genomslag.
BENS(A)PyREN
Bens(a)pyren bildas vid enskild vedeldning och utsläppen sker främst under vin- terhalvåret. Halterna av bens(a)pyren sett över hela året bedöms generellt sett vara låga. Underlaget för statistiken är dock osäker och det finns risk att föreslagna
106 Data hämtad ur Sveriges utsläppsrapportering till CLRTAP 2011, http://www.naturvards- verket.se/upload/11_statistik/luftfororeningar/NFR-report-2011-12-14-(RepDab).xls 107 Har miljökvalitetsnormer förbättrat utomhusluften? Naturvårdsverket, Rapport 5915,
målvärden överskrids, särskilt med tanke på att utsläppen ökat med cirka 40 pro- cent de senaste åren. Inga nya styrmedel har beslutats, men kommande utsläpps- krav dels på partiklar i ett nytt Göteborgsprotokoll dels i kommande EU-direktiv för utsläppstak kan förväntas leda till åtgärder även nationellt för att minska utsläppen.
PARTIKLAR
Partiklar (PM10) överskrids generellt i gatumiljön och även i urban bakgrund på vissa platser i södra Sverige. Ett flertal effektiva styrmedel har införts för att åtgär- da partiklar (PM10). Effekten av styrmedlen i form av åtgärder förväntas ske fram till 2020, men därefter kan det ta tid innan andelen dubbfria däck bland fordonen blir tillräckligt stor. Efterlevanden av ett utökat förbud för dubbdäck kan därmed förväntas öka. Det är dock inte troligt att andelen dubbdäck minskar i tillräcklig omfattning för att föreslagna målvärden kan nås utan ytterligare styrmedel. KVÄVEDIOXID
Föreslagna målvärden för kvävedioxid är svåra att nå, mot bakgrund av trafikens omfattning och betydelse i samhället. Kraftfulla styrmedel har beslutats såväl i EU som nationellt. Förslagna målvärden för kvävedioxid kan inte nås med i dag beslutade och planerade styrmedel. Dels tar det tid innan de beslutade och planerade styrmedlen med krav på fordonsutsläpp får fullt genomslag i trafiken dels finns en osäkerhet hur stor minskningen av utsläppen blir i praktiken. De nationella styrmedlen, bland annat åtgärdsprogram och regelverk för miljökvali- tetsnormer samt trängselskatt, är effektiva, men de bör skärpas genom ytterligare åtgärder eller ökning av styrmedlens styrverkan eller omfattning.
MARKNÄRA OZON
För marknära ozon minskar antalet episoder med höga halter108. I jämförelse med
andra platser i Europa och i övriga världen uppvisar Sverige låga halter. Med i dag beslutade och planerade styrmedel är det dock inte möjligt att nå föreslagna målvärden för ozon. Gapet till målet är relativt stort när det gäller behovet av åtgärder. Eftersom ozon bildas storregionalt krävs samordnade åtgärder på euro- peisk nivå. På grund av ozons hälso- och miljöskadlighet, samt på grund av att ozon också påverkar klimatet, kan vi förvänta ett långsiktigt arbete i Europa och globalt för att minska bildningen av ozon.
108 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e 812d2da6a41680004804.html
Regional bedömning
Problem med luftkvalitet finns framför allt i större tätorter och är kopplade till trafiken. Även vedeldning är på sina håll ett problem. Intransport av föroreningar från omgivande länder ger betydande bidrag till föroreningshalten i södra Sverige. Partiklar och marknära ozon är besvärligast ur hälsosynpunkt. Ozon överskrids framför allt i södra delen av landet. Länen ser i allmänhet inte nu någon tydlig trend för luftföroreningarna, som tidigare minskat. Åtgärder som minskar utsläp- pen från vägtrafiken samt specifika insatser i vissa tätortsmiljöer behöver vidtas. För södra delen av landet krävs också minskade utsläpp i omgivande länder och från sjöfarten, alltså internationella åtgärder som delvis är på gång, men svåra att bedöma utfallet av. Behov av mer mätdata och förbättrad övervakning lyfts fram. I ett scenario för 2020 bedöms, med nu beslutade styrmedel, att det långsiktiga målet för årsvärden för kvävedioxid och partiklar överskrids i cirka hälften av 48 studerade tätorter. Överskridandet bedöms gälla trafikerade gator, centralt i större och medelstora tätorter i alla delar av landet.109
Miljökvalitetsmålets delar – situation och utveckling
Bensen
I tätorternas gaturum överstiger halterna det föreslagna långsiktiga målvärdet110
något. För åren 2006–2009 rapporteras halter på 1,5–3,0 mikrogram per kubik- meter111. I urban bakgrund är halterna lägre, 0,5–2,0 mikrogram per kubikmeter.
Halterna av bensen i tätorternas omgivningsluft är stadigt minskande. Utsläpp av bensen från trafiken minskar stadigt tack vare tekniska åtgärder, och utsläp- pen kan förväntas fortsätta att minska med redan fattade beslut. Bensen kan även bildas vid enskild vedeldning. Det går inte urskilja någon förändring i utsläppen över tid för denna sektor. Inga ytterligare styrmedel om utsläpp från vedeldning är beslutade eller planerade.
Trafiken är i de flesta tätorter den viktigaste källan för bensen och redan beslu- tade styrmedel bedöms tillräckliga för att klara föreslagna målvärden till 2020. Bensen är cancerframkallande och det finns i dag ingen känd nivå under vilken inga effekter uppstår på människor.
109 Omstedt, G et. al. (2012). Luftkvaliteten i Sverige år 2020. Uppföljning av miljökvalitets- målet Frisk luft för trafikmiljöer i svenska tätorter. SMHI Meteorologi Nr. 150.
110 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.
111 Datavärden för hälsoinriktad miljöövervakning, delprogram: Luftföroreningar – exponeringsstudier. http://www.imm.ki.se/Datavard/index.htm
Bens(a)pyren
Halterna av bens(a)pyren i tätorter överstiger112 föreslaget långsiktigt målvärde113
något. Den långsiktiga trenden är tydligt minskande i de större tätorternas gatu- rum. I den urbana bakgrundsmiljön i mindre och medelstora tätorter kan ingen tydlig långsiktig trend utläsas, på grund av brister i statistikunderlaget, men utsläppen har ökat något under de senaste åren. Det finns därför risk att föreslag- na målvärden överskrids.
Butadien
Halterna av butadien i miljön understiger114 föreslaget långsiktigt målvärde115,
men marginalen är på vissa platser liten. Den långsiktiga trenden är minskande, men dataunderlaget är begränsat. Ett bredare dataunderlag med data från orter med utbredd vedeldning vore angeläget. Föreslaget målvärde bedöms, baserat på nuvarande dataunderlag, som möjligt att nå med redan beslutade styrmedel. Buta- dien är cancerframkallande och det finns i dag ingen känd nivå under vilken inga effekter uppstår på människor.
Formaldehyd
Halterna av formaldehyd i miljön116 understiger föreslaget långsiktigt målvärde117.
Bedömningen är att en god luftkvalitet kan nås med nuvarande trend även om antalet diesel- och etanolbilar ökar. Formaldehyd är kraftigt irriterande för luft- vägar och ögon, och kan vara cancerframkallande vid halter högre än de som nor- malt förekommer i utomhusluften.
Partiklar
Halterna av partiklar (PM2,5) överskrider det föreslagna långsiktiga målvärdet i första hand i södra Sverige118 , sannolikt på grund av intransport av förorenad
luft från öresundsregionen och från övriga Europa. I övriga landet är halterna av partiklar (PM2,5) låga, även om årsmedelvärdet överskrids i gaturum i några
112 Datavärden för luftkvalitet. http://www.ivl.se/tjanster/datavardskap/luftkvalitet.4.7df4c4e 812d2da6a41680004804.html
113 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.
114 Datavärden för hälsoinriktad miljöövervakning, delprogram: Luftföroreningar – exponeringsstudier. http://www.imm.ki.se/Datavard/index.htm
115 Miljömålen på ny grund, Naturvårdsverket, Rapport 6420, 2011.