Möjligheten att mäta (uppskatta), rapportera och verifiera (MRV) utsläpp av växt- husgaser tillräckligt säkert bör vara ett centralt kriterium för att länder ska få tillgo- dogöra sig ersättning för minskad avskogning. MRV är en särskilt stor utmaning just i skogssektorn eftersom skogar kan visa stora naturliga variationer i koldioxid- flöden och vara känsliga för naturliga störningar som bränder och stormar. En av- görande skillnad hos skogssektorn jämfört med andra sektorer är att skogar både kan ta upp och avge koldioxid medan de andra sektorerna endast avger koldioxid. Därför är MRV av kolflöden från skogssektorn förknippat med fler svårigheter och osäkerheter än i andra sektorer.
Vilka metoder som kommer att användas för att mäta, rapportera och verifiera utsläpp av växthusgaser i samband med avskogning i en eventuell framtida REDD- mekanism är fortfarande en öppen fråga. Sannolikt kommer metoderna att bygga på de omsorgsfullt utvecklade och förhandlade metoderna som tagits fram för UNFCCC:s rapportering av växthusgasutsläpp från sektorn ”markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk” (LULUCF). För närvarande rapporteras utsläpp av växthusgaser från sektorn LULUCF enligt IPCC:s riktlinjer för inventer- ing från 2003 (IPCC, 2003). Men ny kunskap till följd av vetenskaplig och teknisk utveckling har dokumenterats i IPCC:s tredje och fjärde utvärderingsrapporter samt i IPCC:s riktlinjer för inventering från 2006 (IPCC, 2006) som även avser växthus- gaser som inte ingår i Kyotoprotokollet. Inför en framtida överenskommelse behö- ver denna kunskap beaktas för att eventuellt omfattas av både åtaganden och rap- portering.
Fördelarna och nyttan med IPCC:s nya riktlinjer är att de innehåller uppdaterad kunskap, förbättrade metodbeskrivningar, bättre täckning av källor och gaser, upp- datering av växthuspotentialer samt är mer kompletta och logiskt uppbyggda och därigenom underlättar för en fullständigare rapportering. Men för att IPCC:s nya riktlinjer ska bli obligatoriska att använda vid framtida rapportering måste UNFCCC nuvarande rapporteringsriktlinjer revideras. Uppdatering och förhand- ling om UNFCCC:s rapporteringsriktlinjer hanteras under SBSTA.
Oavsett vilken metod man väljer för insamling och rapportering av data krävs att man följer de generella principer som gäller för insamling och rapportering av data inom UNFCCC: transparens, enhetlighet, jämförbarhet, fullständighet, och nog- grannhet. De sista två principerna: fullständighet och noggrannhet är särskilt svårt att uppnå för många u-länder på grund av att de ofta har svaga institutioner och saknar resurser till mer omfattande övervakning och inventering av sina skogar.
Därför är det viktigt att i ett tidigt skede stödja dessa länder med kapacitetsupp- byggnad i MRV för att på sikt öka tillgången på skogsdata av högre kvalitet. Vid rapportering bör man eftersträva så kostnadseffektiva system som möjligt ut- ifrån det informationsbehov som uppstår samt att frekvens och omfattning av rap- portering står i proportion till informationsbehovet. Exempelvis kan en REDD- mekanism som är finansierad genom växthusgasmarknad ha särskilt höga krav på information. För att effektivisera rapporteringen bör man eftersträva att erfarenhe- ter och investeringar från nuvarande system utnyttjas så långt som möjligt. Dessut- om bör man beakta möjliga synergieffekter genom att vid rapporteringen ta hänsyn till exempelvis konventionen för biologisk mångfald.
För att nå målsättningen om att mäta och rapportera med hög noggrannhet och fullständighet bör man sträva efter att använda så höga noggrannhetsnivåer som möjligt. Växthusgasutsläpp kan mätas och rapporteras på tre olika noggrannhetsni- våer enligt IPCC:s riktlinjer för inventering. Noggrannhetsnivå 1 utgör grundnivån medan 2 och 3 har högre krav på noggrannhet och minskad osäkerhet.
Men med ökad noggrannhetsnivå ökar också komplexiteten och kostnaden för mätningarna, vilket innebär problem för många länder. Därför är det viktigt att hjälpa dessa länder med resurser och tekniskt kunnande för att länderna på sikt ska kunna mäta och rapportera med högre noggrannhet.
Alternativt kan man låta länder delta i REDD trots brister i data genom att tillämpa en s.k. ”försiktighetsprincip”, där man tar hänsyn till osäkerheterna i data. I de fall data har låg kvalitet kan man då göra en konservativt låg bedömning av beräkning- arna för att försäkra att utsläppsminskningarna inte är större än vad som i själva verket är fallet. Länder som rapporterar med högre noggrannhetsnivåer än de gjor- de tidigare bör belönas med högre ersättning för uppnådd prestation.
Verifikation bör ske för att utvärdera om informationen är väldokumenterad, base- rad på IPCC:s metoder, transparent och överensstämmande med de krav och all- männa principer som gäller inom UNFCCC. En viktig fråga är vem som verifierar. Troligen kommer verifieringen att ske på internationell nivå under UNFCCC:s ledning och bygga på den nuvarande oberoende granskningsprocessen för Annex I ländernas inventeringar. Detta skulle dock kräva att många fler granskningsexper- ter utbildas och anlitas av UNFCCC. Fördelen med att fortsätta tillämpa den verifi- kationsprocess som idag används vid rapporteringen av årliga växthusgasutsläpp till UNFCCC är att den granskningsprocessen är väl inarbetad och robust. Men man kan dock inte utesluta att en ny typ av verifikationsprocess med andra krav tas i bruk.
Metoder att mäta avskogning och utarmning
Förändringar av kolförråd i samband med avskogning och utarmning kan beräknas utifrån förändringar i två variabler: (1) arean av varje skogstyp som berörs av avs- kogning eller utarmning av skog, samt (2) kolförrådsförändringar i varje skogstyp
per area enhet. Fjärranalystekniker, t.ex. satellitbilder, används i allt högre ut- sträckning för att mäta den areella omfattningen av avskogning. Men man är fortfa- rande beroende av traditionell markbaserad skogsinventering för att mäta skogs- biomassa.
MÄTNING AV AREA
Avskogning
Fjärranalys är den mest praktiska metoden att mäta avskogning på nationell nivå. Det finns ett flertal olika fjärranalystekniker att tillgå som alla varierar i upplös- ning, teknik och kostnad. Vilken metod som är lämpligast beror bl.a. på avverk- ningsytornas storlek, landets ekonomiska resurser samt skogens beskaffenhet (molntäcke, säsongsvariation). Sedan början av 1990 talet är det möjligt att med tillfredsställande precision övervaka avskogning från rymden med hjälp av satelli- ter. Vissa länder, exempelvis Indien och Brasilien, har flerårig erfarenhet av mer avancerad övervakning av sina skogar, medan andra länder använder flygfotografe- ring, vilket inte kräver lika avancerad efterbearbetning av data. De två vanligaste tillvägagångssätten för fjärranalys är: ”wall-to-wall mapping” och ”sampling”. Vid ”wall-to-wall mapping” övervakas all skog i ett land eller i ett skogsområde. Där- emot övervakas endast vissa utvalda provområden vid ”sampling”. Det senare tillvägagångssättet är betydligt billigare och mindre arbetsintensivt än ”wall-to-wall mapping”. Ett annat sätt att minska kostnaderna för övervakningen är att i ett första skede använda data med lägre upplösning för att lokalisera områden med hög av- verkningstakt. I nästa skede, kan man sedan använda mer kostsamma högupplösta data, för att göra mer detaljerade analyser av dessa ”hotspots”. Vilken precision som erhålls vid fjärranalysen kan utvärderas genom att jämföra med data från markinventering eller högupplöst flygfoto. Fjärranalysmetoder som har medelgod upplösning (t.ex. Landsat) kan skilja mellan skogar och icke skogar med en preci- sion på 80-95% men molnighet är ett återkommande problem vid tolkning av satel- litbilder. Satellitbilder över världens skogar från Landsat finns fritt tillgängliga för åren 1990-2003.
Utarmning
Det är betydligt svårare att mäta den areella omfattningen av utarmning av skog än avskogning. Arean som påverkas av utarmning av skog kan till viss del mätas ge- nom fjärranalystekniker. Men med fjärranalystekniker kan det vara svårt att upp- täcka förlust av enstaka träd genom plockhuggning, förlust av undervegetation genom brand, eller förlust av biomassa genom insamlande av grenar och små träd till bränsle. Dessa aktiviteter kan ha liten påverkan på trädskiktets slutenhet, men ha stor inverkan på skogens kolförråd. Således får man anpassa mätmetoden för att mäta utarmning av skog efter vilken störningsprocess som dominerar i skogsområ- det. Även om teknikutvecklingen går snabbt framåt, t.ex. radar med potential att upptäcka förändringar under kronskiktet, så är det i dagsläget problematiskt att övervaka utarmning av skog med hjälp av fjärranalysmetoder över större skogsom- råden. Således är man fortfarande mycket beroende av systematiska markbaserade
inventeringsmetoder när man mäter den areella omfattningen och graden av utarm- ning.
UPPSKATTNING AV SKOGENS KOLFÖRRÅD
För att uppskatta hur stora koldioxidutsläpp som resulterar från avskogning och utarmning är man beroende av att veta hur stora kolförrådsförändringarna är i varje skogstyp. Skogens kolförråd kan uppskattas både genom systematiska markbasera- de inventeringar samt genom att använda data från existerande globala databaser över kolförråd i olika skogstyper. Markbaserade inventeringar är robusta och enkla metoder att implementera för många utvecklingsländer. Nackdelen är att de är mycket arbetsintensiva och det kan vara svårt för stora länder att hinna inventera hela sitt skogsinnehav inom rimlig tid. Även att använda data från globala databa- ser kan innebära problem då robusta data saknas för många U-länder. FN:s organ FAO har lång erfarenhet av skogsinventeringar och är en viktig källa till relativt robusta skogsdata. Men trots detta saknas det data för många länder. IPCC rekom- menderar att man bör sträva efter att använda minst noggrannhetsnivå 2 för rappor- tering av kolförrådsförändringar i skog (IPCC, 2006). Man bör mäta kolförrådet både ovan och under mark samt inräkna både levande biomassa och dött organiskt material. Det är viktigt att även inkludera kolet i marken då kolförrådet i mark kan vara tiofalt större än det kol som är lagrat i trädbiomassa på vissa marker, t.ex. torvmarker i Indonesien.
SITUATIONEN I U-LÄNDER
I ett tekniskt papper som sekretariatet inom UNFCCC (UNFCCC, 2009) har tagit fram har man sammanställt information om u-ländernas situation vad det gäller övervakningssystem och kostnaderna för att bygga upp robusta sådana system. I rapporten konstaterar man att det skiljer sig väldigt mycket åt i olika länder men många u-länder har bristfällig data och information inom flera områden, bl.a. upp- skattning av stående trädbiomassa per hektar, uppskattning av kolförråd och koldi- oxidutsläpp från marken samt uppskattning av potentiella utsläpp från skogsbrän- der. Men trots vissa brister i metodik och data slår man fast att detta inte får vara en ursäkt till att avvakta med att implementera REDD. Forskning och metodutveck- ling ska med tiden göra REDD metoderna än mer ekonomiska och effektiva.
Referensnivåer
För att kunna utvärdera vilka utsläppsreduktioner som har uppnåtts av implemente- rade REDD strategier krävs en referensnivå från vilken man kan jämföra resultatet. Referensnivån är alltså tänkt att spegla kolförrådet i ett business as usual scenario. Hur referensnivån ska bestämmas är en grundläggande fråga i förhandlingarna och har varit och kommer att fortsätta att vara föremål för intensiva diskussioner. Bero- ende på hur referensnivåerna etableras får det djupgående konsekvenser för de olika deltagande länderna i form av möjligheter till ersättning. Referensnivån har också stor betydelse för huruvida det är reella utsläppsminskningar som uppnås och för att finansieringen ska vara kostnadseffektiv.
Generellt gäller att en referensnivå på utsläpp som sätts för högt kommer att resul- tera i att länder kompenseras för reduktioner som inte skulle ha släppts ut även utan implementerade åtgärder. Det innebär att inga faktiska utsläppsminskningar har uppnåtts utan man har skapat så kallad ”het luft”. Samtidigt riskerar en för lågt satt referensnivå göra att incitamenten för utvecklingsländer att vidta åtgärder försvin- ner och det blir inte attraktivt att delta.
Det är alltså av flera anledningar avgörande vilka kriterier som ska styra hur refe- rensnivån sätts. I någon mening är den hur som helst alltid hypotetisk. De flesta förslag från länder, vilket också finns inskrivet i Bali Action Plan är att referensni- vån ska baseras på den nationella historiska avskogningstakten. Naturligt blir det då att länder med ett ”dåligt” förflutet vad det gäller avskogning kommer att gyn- nas gentemot länder som ännu inte är i den utvecklingsfasen att avskogningen är ett stort problem (se utvecklingskurvan i kap 2) alternativt länder som i någon mån har kommit tillrätta med avskogningen. I dessa länder kan dock mycket väl avskog- ningstrycket öka när andra länder minskar sin avskogning. Extrapolering av histo- riska avskogningstakter tenderar alltså att underskatta framtida avskogning, under business as usual (BAU) för länder som är i ett tidigt övergångsstadium medan den överskattar BAU för länder som befinner sig i ett senare stadium. Många länder saknar dessutom historiska data och behöver därför hjälp att ta fram sådan statistik. Ett annat problem är att avskogningstakten ofta visar stor mellanårsvariation bero- ende exempelvis på olika marknadskrafter som priset på soja, timmer eller andra produkter som kan vara drivkraften bakom avskogning. Tittar man exempelvis på historisk avskogning i Brasilien har Persson och Azar (2007) beräknat att de ge- nomsnittliga utsläppen under perioden 1985-2007, beräknat som ett 5-års glidande medelvärde, varierar med 297-421 miljoner ton koldioxid mellan det högsta och det lägsta medelutsläppet under denna period. Det är därför inte helt lätt att endast genom historiska data hitta en referensnivå som på ett riktigt sätt speglar vad som kommer att hända i framtiden.
Även om den historiska avskogningstakten är viktig att ha som utgångspunkt när man bestämmer en referensnivå kan det därför av flera skäl finnas anledning att beakta andra nationella omständigheter. Det finns också starkt stöd i förhandling- arna för att inkludera nationella omständigheter men hur det i praktiken ska göras behöver vidare utformas. Möjliga länderspecifika faktorer som kan vägas in för att förutspå framtida avskogningsnivåer kan exempelvis vara landets utvecklingsnivå i form av BNP, befolkningstäthet och utveckling, varupriser och skogsarealen jäm- fört med landets totala areal.
Ett sätt på vilket man kan justera referensnivån är att särskilja referensnivån som speglar ett BAU scenario och den referensnivå från vilken man kompenseras ifrån (se figur 5.1). BAU scenariot är då en teknisk förutsägelse för vad som skulle hän- da utan en REDD strategi och fungerar som en måttstock mot vilken man kan mäta påverkan av en REDD strategi. Krediteringsnivån är då den måttstock som används
för att belöna ett land ifall landets utsläpp av växthusgaser understiger dess nivå. Krediteringsnivån blir då i högre grad en politisk förhandlingsfråga där just andra nationella omständigheter får spela en större roll medan BAU-scenariot kan be- stämmas av forskare, baserat på kunskap om orsakerna till avskogning. Detta kon- cept kan ha flera fördelar. Fattiga länder som är i en tidig fas i övergången mellan skogsmark till annan markanvändning kan då tillåtas en relativt högre krediterings- nivå medan länder som kommit längre i ekonomisk utveckling förväntas reducera en viss del av utsläppen utan kompensation enligt principen om gemensamt men differentierat ansvar. Detta skulle då både reducera en del av riskerna med skapan- det av ”het luft” samtidigt som möjligheten att få ett brett deltagande med många länder skapas.
Figur 5.1 BAU och krediteringsnivå
Kolförråd REDD-krediter Uppnådd nivå Krediteringsnivå BAU scenario
Läckage
Delvis kopplat till referensnivåer hör också frågan om läckage. Läckage är ett be- grepp som används för att beskriva att en åtgärd som leder till minskad avskogning i ett område endast medför att andra områden avskogas. Detta kan ske både inom landet men även mellan länder.
NATIONELLT LÄCKAGE
Inom landet kan det enkelt beskrivas med att man skyddar ett område och får kom- pensation för detta och sedan avverkar man istället andra skogsområden inom lan- det. För att förhindra en sådan effekt kräver många länder därför att man inför nationella REDD-strategier så att referensnivåer och mätning av koldioxidflöden sker på nationell nivå. Detta stimulerar länder till politiska reformer som kan leda till mera djupgående och långsiktiga utsläppsreduktioner. Samtidigt ställer det
Tid Åtagandeperiod
återigen högre krav på statlig förvaltning, inventeringssystem och mätmetoder vilket kan leda till att det tar tid innan länder är redo att implementera nationella REDD strategier. I ett flertal länder har regeringen heller inte kontroll över stora landarealer på grund av bristande institutionell kapacitet eller helt enkelt krig. Det finns därför ett flertal länder som åtminstone till en början förespråkar att man tillåter bokföring på projektnivå eller subnationell nivå. Detta är också mera attrak- tivt för privata investerare eftersom det blir mera greppbart att värdera resultatet i de investerade projekten. Man kan också tänka sig en blandning av dessa och tillåta länder att starta med subnationell nivå och skala upp till nationell nivå över tid eller samtidigt bokföra och erhålla krediter på både en subnationell och nationell nivå. Detta tillvägagångssätt är då mer flexibel och tillåter fler länder att delta i REDD.
INTERNATIONELLT LÄCKAGE
Läckage kan också ske över statsgränserna. När en regim för REDD introduceras kan det leda till att olika skogar i olika delar av världen får olika höga ekonomiska värden beroende på skogens totala kollager. Ersättningen kan därför bli högre i vissa skogar medan trycket på att andra skogar avverkas ökar. Länder som tidigare inte har haft ett högt exploateringstryck kan även få det när andra skogar i allt hög- re grad skyddas. Detsamma gäller för länder som inte deltar i REDD. För att kom- ma åt problemet med internationellt läckage är det därför viktigt att det finns inci- tament för många länder att delta i en REDD-regim. Problemet med läckage är emellertid inte någon unik företeelse för skogssektorn utan diskuteras i hög grad även inom industrisektorn. Många menar att högre restriktioner för utsläppsbe- gränsningar i vissa länder leder till en flytt av industrier till länder, alternativt högre import av koldioxidintensiva varor från länder, med lägre utsläppsrestriktioner. Sambanden hur läckage skapas är komplext. För att förstå läckage lite vidare kan man säga att olika aktiviteter i REDD kan skapa mer eller mindre läckage. Skydd av skog tenderar vara mindre arbetskraftsintensiv per hektar än de flesta konverte- rade markerna och därmed leda till flytt av människor och risk för högre utsläpps- tryck någon annanstans. Beskogning och återbeskogningsaktiviteter och ett hållbart skogsbruk erbjuder ibland attraktiva investeringstillfällen och möjliggör därför en inkomstkälla för befolkningen som lever där. I kontrast till detta leder skydd av skog till både ett lägre utbud av timmer och jordbruksprodukter, vilket höjer priset på dessa varor och stimulerar produktion av dessa i andra områden.
Varaktighet
En annan stor utmaning med att inkludera skogen i ett klimatavtal är frågan om varaktigheten av reducerade koldioxidutsläpp. Jämfört med andra utsläppsreduce- rande åtgärder i andra sektorer är åtgärder i skogen speciellt då det alltid finns en risk att kolförråd som byggs upp, när som helst kan bli en koldioxidkälla. Det kan exempelvis ske genom att man avskogar i en senare period, genom skogsbränder, insektsattacker eller att klimatförändringarna i sig gör att skogen torkar ut och dör. Hur ansvarsfrågan vid sådana händelser ska hanteras är en komplicerad fråga som ännu inte diskuterats ingående i förhandlingarna. Klimateffekten av skogliga åtgär-
der bygger på en fortsatt existens av träd i det verifierade området. En effektiv REDD-mekanism måste därför tillhandahålla incitament för markägarna att över- vaka och upprätthålla skogens kolförråd över en lång period. Det finns annars en risk att stora summor investeras i skogsåtgärder som endast kortsiktigt leder till reduktioner av växthusgaser.
Även om kollagringen endast är temporär har det ändå en positiv klimateffekt. Minskade utsläpp idag har en större positiv effekt än minskningar i en senare peri- od. Relaterat till detta är också att man genom minskade utsläpp från avskogning och utarmning av skog vinner tid för utveckling av klimateffektivare tekniker och en ekonomisk utveckling som minskar antalet fattiga eller utsatta människor som behöver försörja sig på svedjebruk och andra exploaterande markbruk. Kopplat till utvecklingskurvan i Kap 2 kan en framgångsrik REDD-mekanism också vara be-