Kansliet för krishantering har ett råd där generaldirektörerna för centrala myndigheter ingår. Syftet är bland annat att chefstjänstemannen för krishan-tering ska kunna träffa myndighetschefer och diskutera krishankrishan-teringsfrågor som förberedelser och beredskap. Rådet ska även fungera under en kris.
Tanken är att myndighetscheferna ska kunna prioritera ett sådant möte efter-som de ska ta ansvar för de strategiska frågorna och inte bli för operativa i detaljer. Ett syfte med rådet är att det ska vara ett naturligt forum för myndig-hetscheferna att tala med varandra om dessa frågor, både före och efter en kris.134 Ett antagande kan vara att rådet skulle kunna utvecklas till någon form av krisledande grupp som fattar beslut eller är operativa på annat sätt.
I granskningen har vi emellertid inte funnit något som tyder på detta.
Initiativ till ökad samverkan finns förberedd i vissa fall
För den händelse att en viss typ av kris, en pandemi, skulle inträffa, har Regeringskansliet vidtagit åtgärder för att öka samordningen. En interdepar-temental arbetsgrupp för pandemifrågor finns och träffas fortlöpande under Socialdepartementets ledning.135
5.3 Regeringens krisledning – i extrema situationer
5.3.1 Bedömningsgrunder för nationell krisledning
De bedömningsgrunder som vi anser vara rimliga för krisledning ansluter nära till regeringens bestämmelser som enligt 2006 års förordning gäller för statliga myndigheter.136 Regeringskansliet ska kunna hantera mycket allvarliga situationer inom departementets ansvarsområde där regeringens prioriteringsbeslut kan erfordras. Någon inom Regeringskansliet ska ansvara för att tillräckliga underlag lämnas till regeringen för prioritering och inrikt-ning av statliga och internationella resurser. Regeringen ska även kunna hantera situationer som myndigheter och andra aktörer inte själva kan lösa137.
134 Intervju med tjänstemän vid Kansliet för krishantering, 2008-03-07.
135 Pandemigruppen är, enligt intervju med Socialdepartementet 2008-01-30, en tvärsektoriell samverkansgrupp där alla departement samt EBA/kansliet för krishantering och förvaltningsavdelningen är representerade.
136 4 §, 5 §, 7 § och 9 § förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap.
137 Se vidare punkt 2.3.
5.3.2 Juridiska förutsättningar för krisledning i extrema situationer
För att regeringen ska kunna agera krisledande och fatta beslut att, vid en särskilt allvarlig kris av tvärsektoriell karaktär, ge ett ledande ansvar till en myndighet för samhällets operativa insatser av nationell karaktär, måste situationen vara förberedd i lagstiftningen. Det finns inga större konstitutio-nella hinder mot en sådan ordning. Det är följaktligen rättsligt möjligt, och inom regeringsformens ramar, för regeringen att agera krisledande och ge ett ledande ansvar till en myndighet för tvärsektoriella operativa insatser.
Innan regeringen kan göra detta krävs dock en lagändring. Förutsättningarna för detta diskuteras i bilaga 1.
Den pågående Grundlagsutredningen har beslutat sig för att behandla vissa frågor som rör regleringen av krisberedskapen i grundlagen. Utredning-en tillsatte därför höstUtredning-en 2007 Utredning-en expertgrupp med uppgift att överväga om de nu gällande reglerna om krig och krigsfara är anpassade till dagens förhål-landen. Expertgruppens rapport för översyn av regeringsformen inkluderade också överväganden om 10 kap. regeringsformen borde innehålla särskilda regler för ”civila krissituationer”.138 Bland annat redogör expertgruppen för ett detaljerat alternativ med att i 13 kap. regeringsformen införa ett generellt normgivningsbemyndigande till regeringen att genom förordning meddela sådana föreskrifter som annars ska meddelas genom lag. Utredningen har inte tagit ställning till expertgruppens bedömningar och förslag.
5.3.3 Krisledning och den förvaltningspolitiska modellen
Den så kallade Styrutredningen139 behandlade år 2007 bland annat möjlig-heterna att i styrsystemet hantera problem som är gemensamma för flera myndigheter eller sektorer. Utredningen konstaterade att det i andra länder fanns olika fristående organ som svarade för verkställigheten av politiken och som påminde om den svenska förvaltningsmodellen. När det i dessa länder konstaterats att detta lett till samordningsproblem hade den centrala nivån återtagit en mer samordnande roll. Utredningen ansåg att det möjli-gen i Sverige kan ha varit svårare att motverka fragmenterinmöjli-gen beroende på att en mer intensifierad styrning och kontroll ansetts strida mot den svenska förvaltningsmodellen och föreställningen om fristående myndigheter.
Den svenska förvaltningsmodellens långtgående delegering med själv-ständiga myndigheter och kommunalt självstyre kan försvåra möjligheten att samordna verksamheter före och under en kris.
138 JU 2004:11, Grundlagsutredningen, Rapport från grundlagsutredningens expertgrupp för översyn av 13 kap. regeringsformen.
139 SOU 2007:75 Att styra staten., Styrutredningen. Utredningen hade i övrigt uttryckligen avgränsat bort bl.a. frågor som rör den svenska förvaltningsmodellen och organisationsformerna för statlig verksamhet.
5.3.4 Nationell krisledning – ett utrett problem
Försvarsberedningen år 2006 ansåg att samhällets förmåga att leda och samordna insatser måste utvecklas vid akuta kriser som inträffar plötsligt och ställer krav på ett sektorsövergripande agerande. Den långt drivna sekto-riseringen och det oklara gränssnittet mellan Regeringskansliet och myndig-heterna ansågs ha tydliga negativa effekter varför strukturella brister fanns i samhällets förmåga att hantera tvärsektoriella kriser. Beredningen ansåg vi-dare att en utveckling av den nationella krisledningsförmågan skulle ses som ett komplement till och inte en ersättning för den grundläggande betydelse som ansvarsprincipen och områdesansvaret har för operativa åtgärder.
Försvarsberedningen föreslog av dessa skäl bland annat att regeringen måste ha en förmåga att besluta om att vid särskilt allvarliga kriser av tvär-sektoriell karaktär ge en krisledningsfunktion på myndighetsnivå ett ledande ansvar för samhällets operativa insatser. Regeringen borde också ha en förmåga att besluta om prioriteringar i den utsträckning som situationen krävde det. Förslaget innebar att ett sådant bemyndigande skulle ges genom regeringsbeslut varvid ett regelverk aktiverades med det bemyndigande som varje situation krävde. 140
Försvarsberedningen år 2007 betonade att den största utmaningen för hantering av varje större kris skulle bli att på kort tid samordna befintliga resurser, som i vardagen var utspridda över många olika aktörer och oftast över stor geografisk yta. Den lokala, regionala och nationella nivån måste därför koordineras med utgångspunkt från att lösa krisens alla dimensioner.
Beredningen ansåg att en ny samlad myndighet för säkerhet och beredskap måste få ett betydande sektorsövergripande ansvar för att inte Sverige åter skulle riskera att hamna i en ineffektiv struktur utvecklad utifrån olika verk-samheters enskilda engagemang och förmåga.141
Försvarsberedningens överväganden år 2006 rörande dessa förslag styr-des av att man i stort sett var enig om behovet av att någon nationellt måste kunna göra prioriteringar i verkställigheten vid en kris. Ansvarsprincipen ansåg man skulle fungera bra, men i extrema krissituationer måste man ha möjlighet till annan krisledning. Någon måste kunna gå förbi den normala beslutsgången på grund av mycket knapphändig information och inom ett antal minuter, inte timmar fatta beslut som kan kosta mycket pengar.142
Regeringen föreslog i en proposition143våren 2006 att den operativa verksamheten skulle kunna ledas av en krisledande myndighet efter ett särskilt beslut av regeringen. Det regeringen avsåg var fall av sällan förekom-mande men särskilt svåra kriser med sektorsövergripande konsekvenser.
Regeringen avsåg att skyndsamt ta fram förslag till närmare utformning av
140 Försvarsberedningen Ds 2006:1 En strategi för Sveriges säkerhet, s. 25–35.
141 Försvarsberedningen Ds 2007:46 Säkerhet i samverkan, s. 45–47.
142 Intervjuer Göran Lennmarker 2008-03-27 och Håkan Juholt 2008-01-25.
143 Prop. 2005/06:133.
ett system med en krisledande myndighet varvid utgångspunkten var att bästa möjliga förutsättningar för en effektiv krishantering skulle skapas.144 I riksdagsbehandlingen ansåg försvarsutskottet att det av regeringen avise-rade utredningsarbetet borde avvaktas och förutsatte att regeringen återkom till riksdagen i frågan om så behövdes.145Den nytillträdda regeringen gjorde i proposition bedömningen att ett system där en central funktion tar över ledningen av den operativa verksamheten kan vara olämpligt. Detta eftersom det kan leda till att aktörer på olika nivåer som i början av en kris har ansva-ret avvaktar med att agera, och därmed riskerar krisen att förvärras.146