Möjligheter till uppdatering av miljökvalitetsmålen

I det här avsnittet ställer vi oss frågan hur utformningen av miljökvalitets- målen i sig kan påverka förutsättningarna för att tillämpa dem i MKB- och tillståndsprocesserna. Miljömålssystemet har reviderats flera gånger i olika syften, också i syfte att göra miljökvalitetsmålen mer uppföljningsbara. Inte desto mindre har den genomförda kartläggningen funnit indikationer på att miljökvalitetsmålen alltjämt spelar en underordnad betydelse i tillståndspro- cesser. I de intervjuer som genomförts inom MERIT-projektet har det bland annat framgått att många visserligen ser miljökvalitetsmålen som vägledande på ett allmänt plan men en vanlig slutsats, exempelvis inom ramen för MKB, är att ett enskilt projekt endast har liten eller ingen påverkan på miljökvalitets- målen. En synpunkt som framfördes var att miljökvalitetsmålen behöver bli mer preciserade för att få en mer aktiv roll i tillstånds prövningen, och att det bättre och tydligare behöver framgå vad som faktiskt ska uppnås för att målen ska vara uppfyllda.

Det faktum att miljökvalitetsmålen inte har en framträdande plats i MKB och att miljötillstånd sällan utformas med hänsyn till miljökvalitetsmålen indi- kerar att de är svåra att tillämpa i sin nuvarande form. Mot den bakgrunden undersöker vi förutsättningarna för att formulera om eller komplettera miljö- kvalitetsmålen och deras preciseringar för att öka tillämpbarheten i MKB- och tillstånds processer i syfte att de senare också ska kunna bidra till måluppfyllnaden.

Hur miljökvalitetsmålen bäst bör följas upp har varit en fråga för diskus- sion bland annat i Naturvårdsverkets rapport ”Miljömålen på ny grund”28_.

Arbetet med målmanualer som tidigare beskrivits i denna rapport är ett led i detta arbete. Som utgångspunkt för preciseringarna har regeringen i samband

med att dessa ursprungligen formulerades fastslagit att dessa ska ”ange ett miljötillstånd, vara åtgärdsneutrala, inte för omfattande och så långt som möjligt vara likartat utformade”. De förslag som diskuteras i det följande är förenliga med denna utgångspunkt.

Under arbetet med detta projekt har det framkommit ett flertal förslag på hur miljömålssystemet skulle kunna förbättras för att fungera bättre i samband med MKB- och tillståndsprocesserna. Förslagen har framkommit i samband med intervjuer och seminarier liksom i vårt interna arbete. Den följande sam- manfattningen av förslag är vårt försök att syntetisera och konkretisera några av dessa förslag.

4.1.1.1 HARMONISERA MILJÖKVALITETSMÅLENS PRECISERINGAR TILL EN ENHETLIG NIVÅ

Preciseringarna i miljömålssystemet är formulerade på olika nivå bland annat avseende graden av konkretion. De kanske allra mest konkreta och uppfölj- ningsbara preciseringarna finns under miljökvalitetsmålet Frisk luft där samtliga

tio preciseringar är siffersatta – till exempel ”Halten av bensen överstiger inte 1 mikrogram per kubikmeter luft beräknat som ett årsmedelvärde”. Betydligt mindre precisa är preciseringar om hotade arter, bevarade natur- och kultur- miljövärden och friluftsliv inom de naturtypsanknutna miljökvalitetsmålen, såsom ”Fjällmiljöers värden för friluftsliv är värnade och bibehållna och påverkan från buller är minimerad”. Emmelin & Cherp (2016) delar upp de svenska miljökvalitetsmålen i två grupper i enlighet med detta och kallar den första gruppen för vetenskapliga mål och den andra för visionära mål. De vetenskapliga målen inkluderar nio miljökvalitetsmål varav flertalet till stor del baseras på halter av kemiska ämnen från växthusgaser till övergöd ande ämnen men där ingår också Säker strålmiljö, Grundvatten av god kvalitet och Ett rikt växt- och djurliv. Dessa mål är satta enligt principen ”vad naturen tål”.

De övriga sju, som omfattar de naturtypsanknutna målen, är i stället satta enligt principen ”vad samhället vill uppnå”29_{. De vetenskapliga målen är}

rimligen enklare att utvärdera och följa upp, men är å andra sidan mindre heltäckande. Att uppfylla de tio preciseringarna inom Frisk luft är i sig inte

tillräckligt för att nå själva miljökvalitetsmålet att ”Luften ska vara så ren att människors hälsa samt djur, växter och kulturvärden inte skadas”, efter- som det finns andra faktorer än de tio som ryms inom preciseringarna som kan äventyra målet. De åtta preciseringarna under Storslagen fjällmiljö är

förmodligen mer heltäckande i det avseendet. En harmonisering av precise- ringarna skulle kunna bidra till en ökad förståelse för innebörden av miljö- kvalitetsmålen och, i förlängningen, en ökad tillämpbarhet inom MKB- och tillståndsprocesserna.

29 _{Den uppdelning som föreslås av Emmelin & Cherp (2016) är inte helt tillämpbar om den i stället baseras}

4.1.1.2 KOMPLETTERA MILJÖKVALITETSMÅLENS PRECISERINGAR MED BEDÖMNINGSGRUNDER SOM KONKRET FASTSLÅR VAD SOM GÄLLER FÖR ATT EN PRECISERING SKA ANSES VARA UPPNÅDD

Edvardsson & Hansson (2005) menar att miljömål både behöver guida och motivera aktörer för att vara effektiva, och påpekar att många av de svenska miljökvalitetsmålen är otydliga eller svåra att mäta och utvärdera vilket därmed gör dem mindre effektiva. En möjlighet är att låta precisering- arna definiera vad som principiellt ska uppnås för att respektive miljökvali- tetsmål ska anses vara uppnått, och att komplettera preciseringarna med bedömnings grunder för att i praktiken kunna utvärdera målen. Detta skulle potentiellt kunna bidra till att miljökvalitetsmålen upplevs som mindre diffusa och därmed möjliga att förhålla sig till också i en tillståndsprocess. I praktiken bygger redan ett antal preciseringar inom exempelvis Frisk luft, Levande sjöar

och vattendrag samt Hav i balans på miljökvalitetsnormer (MKN) som är

fastställda genom lagstiftning. Rättsligt har MKN en betydligt mer direkt styrande verkan än preciseringar inom miljökvalitetsmålen (se vilket avsnitt 4.3), men som grund för utvärdering av de preciseringar som inte grundas på miljökvalitetsnormer kan normer sättas som inte är juridiskt definierade (nivåerna för preciseringarna inom Frisk luft avviker som tidigare påtalats

exempelvis från miljökvalitetsnormerna enligt EU:s luftdirektiv).

Kemiska och fysikaliska normer är relativt enkla att definiera tydligt, medan biologiska och ekologiska bedömningsgrunder är svårare. Inte desto mindre finns det ett antal statusindikatorer att bygga vidare på. Exempel på sådana är bevarandestatus för naturtyper och arter enligt bilaga 1 i Art- och habitatdirektivet samt Fågeldirektivet. Dessa kan uttryckas i termer av arealer (exempelvis av betesmark, slåtterängar, våtmarkstyper) och tillstånd (exempel- vis av fiskebestånd i hav). För ekosystemtjänster, grön infrastruktur, kultur- värden och friluftsliv saknas idag ansatser till bedömningsgrunder. Utöver detta är många indikatorer och utvärderingsmått under utveckling. Ett givet dilemma gällande såväl växt- och djurarter som kemiska ämnen är det mycket stora antal som potentiellt behöver bedömas. I båda fallen behöver bedöm- ningsgrunder bygga på kunskaper om tillståndet i miljön och kontinuerlig uppdatering i takt med ökad kunskap. Begrepp som ”tillräcklig genetisk variation” och ”återställda livsmiljöer” behöver definieras tydligare. Den nolltolerans som förekommer i vissa nuvarande preciseringar – beträffande främmande arter och genotyper, samt genetiskt modifierade organismer – är i sammanhanget principiellt enkla att följa upp.

Den principiella skillnaden mellan indikatorer som redovisas och mäts och bedömningsgrunder är att de senare specifikt anger om en miljömålspre- cisering är uppfylld eller inte, medan en indikator mer indirekt belyser hur det går för en miljömålsprecisering. De målmanualer som utvecklats under senare år (se avsnitt 3.1) tyder på en ambition hos miljömålsansvariga myndig- heter att utvärdera miljökvalitetsmålen med hjälp av en stor bredd av indika- torer. Detta genererar potentiellt en stor mängd information, men riskerar samtidigt att förstärka intrycket av att det inte är särskilt tydligt vad som

behöver uppnås för att miljökvalitetsmålen ska vara uppfyllda. Det innebär därmed svårigheter för aktörer att förhålla sig till miljökvalitetsmålen och kan vara problematiskt i ett MKB- och tillståndsperspektiv. Ett system med bedömningsgrunder skulle lämpligen utformas utifrån en mer renodlad bild av vad som behöver uppnås.

4.1.1.3 BRYT NER MILJÖKVALITETSMÅLEN I REGIONALA MÅL OCH/ ELLER BRANSCH- ELLER SEKTORSVISA TIDSATTA MÅL PÅ ETT MER SYSTEMATISKT SÄTT ÄN VAD SOM GÖRS IDAG

För tillämpning inom MKB- och tillståndsprocesser skulle i många fall också regionala mål och uppföljningar öka möjligheten att bedöma påverkan ifrån en enskild verksamhet i en mindre geografisk kontext. Nuvarande regionala uppföljning av miljökvalitetsmålen är i detta avseende främst ett underlag till den nationella rapporteringen men skulle kunna utvecklas till att i större utsträckning vägleda det regionala miljöarbetet. Att bedöma en verksamhets påverkan i förhållande till den totala påverkan inom en viss kategori kan ligga till grund för en rimlighetsbedömning. En sådan princip kan tillämpas både avseende miljökvalitetsmålens preciseringar i sig och avseende etappmål och åtgärdsplaner.

För växthusgaser har på senare tid principen om Science Based Targets utvecklats30_{. Kortfattat utgår principen ifrån ett vetenskapsbaserat mål för}

hur mycket utsläppen av växthusgaser behöver minska för att nå ett klimat- mål. Företag och sektorer kan utifrån detta beräkna sin beskärda del av utsläppsminskningar baserat på sin andel av de totala utsläppen och sin ekonomiska betydelse. Liknande företags- eller sektorsvisa mål är tänkbara inom andra områden, både beträffande utsläpp och areell påverkan. Förvalt- ningsplaner och åtgärdsprogram som tas fram inom Vattendirektivet och Havsmiljödirektivet i syfte att nå God status med avseende på bedömnings- grunder, normer och indikatorer inom dessa system har potential att fungera också i tillståndsprocesser. Skulle åtgärdsplaner även tas fram i syfte att uppnå miljökvalitetsmål skulle dessa också kunna ligga till grund för bedömning av miljötillstånd om en verksamhet anses påverka förutsättningarna för sådana planer. Även kommunala översiktsplaner skulle kunna utnyttjas i syfte att bidra till miljökvalitetsmålens uppfyllnad.

4.1.1.4 TA FRAM MALLAR OCH/ELLER CHECKLISTOR SAMT MER TILLGÄNGLIG OCH ÖVERSKÅDLIG INFORMATION OM HUR MYNDIGHETERNA UTVÄRDERAR MILJÖKVALITETSMÅLEN

Utöver bedömningsgrunder för själva miljökvalitetsmålen och preciseringarna skulle också någon typ av vägledning, mallar eller checklistor för hur miljö- påverkan lämpligen kan redovisas i förhållande till miljökvalitetsmålen kunna vara användbart vid framtagande av MKB. Information om hur miljökvali-

tetsmålen utvärderas, i mer lättillgänglig form än befintliga målmanualer, skulle i det sammanhanget kunna vara en början eftersom detta idag till stor del förefaller vara okänt utanför de miljömålsansvariga myndigheterna. Likaså kunskap om vilka påverkanskällor som har störst betydelse för om miljökva- litetsmålen uppnås eller ej. Detta skulle exempelvis kunna göras inom ramen för Miljösamverkan Sverige31 _{som regelbundet tar fram gemensamma publika-}

tioner inklusive mallar och vägledningar för Länsstyrelsen, exempelvis med avseende på bedömningar gällande betydande miljöpåverkan i samband med tillståndsprövning.