Anders Ebbesson
2
Innehåll
1. Sammanfattning och förslag ...3 2. Jämställdhetsintegrering i Malmö stad 2014-2017 ...18 3. Metoder och arbetssätt...22 4. Utvärderingsfråga 1: Vilket genomslag har utvecklingsplanen fått i Malmö stads arbete med jämställdhet ur ett arbetsgivarperspektiv? ...25 5. Utvärderingsfråga 2: Vilket genomslag har utvecklingsplanen fått i Malmö stads arbete med jämställdhet ur ett verksamhetsperspektiv?...41 6. Utvärderingsfråga 3: Vad i Malmö stads arbete bidrar respektive hindrar ett hållbart arbete med jämställdhetsintegrering? ...56 7. Utvärderingsfråga 4: Vilka förutsättningar är viktiga för genomförandet av nästa period i arbetet med Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering i Malmö stad?...78 8. KF:s målstyrningsmodell och jämställdhetsintegrering...84 9. Utvärdering av tre projekt – lärande exempel ...107 Bilagor: ...108 Bilaga 1. Utvärderingsfrågor...108 Bilaga 2: Politikerenkäter 2015 - 2017 ...110 Bilaga 3: Chefsenkäter 2015 – 2017 ...122 Bilaga 4. Resultat av snabbenkäter till politiker, förvaltningschefer och nätverksledamöter...142 Bilaga 5. Utvärdering av tre projekt ...146 2
3
1. Sammanfattning och förslag
Vi påbörjade vårt arbete med utvärdering av Malmö stads arbete med jämställdhetsintegrering hösten 2014. Särskilda rapporter har tidigare lämnats för 2015 och 2016. Denna rapport avser 2017 men innehåller också ett försökt att dra slutsatser för hela perioden 2014 – 20171.
Bakgrund
Malmö Stad undertecknade 2007 Den europeiska deklarationen om jämställdhet mellan kvinnor och män (CEMR). Kommunen har därmed förbundit sig att integrera jämställdhetsperspektivet
systematiskt i alla verksamheter. Deklarationen innebär åtaganden för Malmö stad både som arbetsgivare och ur ett verksamhetsperspektiv - i relation till invånarna. Det innebär med andra ord att deklarationen har kopplingar till bland annat diskrimineringslagstiftningen, till de
jämställdhetspolitiska målen och till krav om en likvärdig medborgarservice (för vilka såväl Sveriges regering och riksdag och SKL, som EU och FN fastslagit att strategin jämställdhetsintegrering ska användas).
I Utvecklingsplan för jämställdhetsintegrering i Malmö Stad (2011-2020) finns åtagandena samlade och berör såväl arbetsgivar- som verksamhetsperspektivet. Utvecklingsplanens implementering och genomslag och Malmö stads arbete med jämställdhetsintegrering följs och utvärderas i syfte att möjliggöra ett hållbart arbete. Denna rapport redovisar de utvärderingsinsatser som genomförts sedan augusti 2014 samt de iakttagelser som gjorts till och med december 2017. Rapporten bygger på och vidareutvecklar den delrapport som avlämnades sommaren 2015 och den rapport avseende är 2015 som lämnades våren 2016. Denna rapport fokuserar på 2017 men knyter an till och jämför med de tidigare rapporena, detta med syfte att följa utvecklingen över tid under de år vårt
utvärderingsuppdrag omfattar (2014 – 2017).
Vi noterade redan i de tidigare rapporterna att 2015 var ett exceptionellt år i Malmö stads verksamhet. Hösten 2015 kom att präglas av den belastning som förorsakades av
flyktingmottagandet. Kommunfullmäktige beslutade under 2015 också om en ny målstyrningsmodell för Malmö stad. Vi noterar också att den nya målstyrningsmodellen allt mer kommit att påverka arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering, vilket många intervjuade bedömer som positivt ur ett jämställdhetsperspektiv.
Vi noterar också att senare delen av 2016 och början av 2017 delvis kommit att påverkas av den stora omorganisationen inom Malmö stads nämnds- och förvaltningsorganisation.
Värt att framhäva är dessutom att Malmö stad, på den nationella konferensen Jämställdhetsdagarna i januari 2016 uppmärksammades för sitt arbete med jämställdhetsintegrering. Malmö stad fick då, tillsammans med Norra Skogsägarna, ta emot den första nationella utmärkelsen Svenska
jämställdhetspriset som delades ut av Sveriges Kvinnolobby. Malmö stad deltar även i SKL`s, av
1 Se även avsnitt 2 ”Jämställdheten i Malmö stad 2014 – 2017.
4
regeringen finansierade, projekt modellkommuner där Malmö tillsammans med sex andra kommuner är en modell för framgångsrikt jämställdhetsarbete.
1.1 Sammanfattande bedömning
Vår sammanfattande bedömning av Malmö stads arbete med jämställdhetsintegrering är positiv, nu 2017 liksom 2015 och 2016. Vad vi framförallt ser som en god grund för fortsatt utveckling är
betydelsen av den dynamiska miljö som finns för arbetet med jämställdhetsintegrering i Malmö stad.
När det gäller den nya målstyrningsmodellen och dessa mål var de 2015 så nya att vi avstod från att göra en bedömning av effekterna. Vi noterade dock redan i rapporten för 2015 att de flesta
intervjuade såg den nya modellen för målstyrning som KF fastställt som en förbättring av Malmö stads styrning av jämställdhetsarbetet. Många menar att den nya målstyrningsmodellen styr arbetet med jämställdhet mer än utvecklingsplanen. Centralt är då att utformning och uppföljning av nämndsmål, åtaganden, insatser och aktiviteter sker på ett sådant sätt att jämställdhet och jämställdhetsintegrering beaktas som en genomgående horisontell dimension inom ramen för KF-målen och uppföljningen av dem. Viktigt kan då vara att utvecklingsplanen aktualiseras och ges tydliga mål för perioden 2019 – 2020. Detta kan då vara ett stöd för utarbetanden av nämndsmål inom ramen för den nya målstyrningen.
Vår bedömning var 2015 att den nya målstyrningsmodellen kan vara positiv ur perspektivet
jämställdhet och jämställdhetsintegrering. Denna bedömning har förstärkts efter intervjuerna under 2016 och i arbetet med denna rapport. Vi har därför valt att även i denna rapport göra en särskild beskrivning och analys av KF:s nya målstyrningsmodell och dess betydelse för arbetet med jämställdhetsintegrering i Malmö stad 2.
Att miljön för arbetet med jämställdhetsintegrering är dynamisk innebär att arbetet kan utvecklas, möta andra förutsättningar, hantera nya problem och anpassas till nya behov.
Den dynamiska miljön vilar till stor del på kombinationen av nedanstående tre ”pelare” och begreppet ”provisoriska utopier”. 3
Även om dessa är etablerade i något olika omfattning så finns idag ett viktigt grundläggande samspel dem emellan och med organisationen i övrigt.
Pelarna som leder till att miljön för arbetet med jämställdhet och jämställdhetsintegrering blir dynamiskt utgörs främst av:
Pelare 1. Strukturer:
Här noterar vi främst beredningen för demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, nätverket för jämställdhetsintegrering och antidiskriminering och dess deltagare samt stadskontoret som fungerar som pådrivare. Chefer och ledare är en grundstruktur som hanterar jämställdhet på olika
2 Se avsnitt 7 KF:s målstyrningsmodell och jämställdhetsintegrering (där vi främst behandlar KF mål 1,4 och 9).
3 Denna tolkningsmodell utvecklades i rapporten för 2015 och har bekräftats genom informationsinsamling och analys 2016 varför vi valt att hålla fast vid och fördjupa modellen i denna rapport.
4
5
sätt. Men här finns även samspelet med de anställdas fackliga organisationer och intressegrupperingar bland invånarna i Malmö.
Pelare 2. Strategier:
Här noterar vi främst beslut kring politiska mål, ett tydligt ledarskap samt uttalat politiskt
engagemang och transparent uppföljning. Här finns även opinionsbildning och dialog med invånarna samt att jämställdhet och jämställdhetsintegrering etablerats som ett kunskapsområde inte minst genom de informations- och utbildningsinsatser som stadskontoret genomfört för bl a chefer och tjänstepersoner i nätverket för jämställdhetsintegrering och antidiskriminering.
Pelare 3. Resurser:
Här noterar vi främst resurser i form av tid att arbeta med jämställdhet och jämställdhetsintegrering.
Viktiga resurser är också kompetenshöjning som är en följd av utbildning och seminarier mm bl a anordnat av stadskontoret. Vi noterar också att även i annan kompetensutveckling och utbildning än den som är primärt orienterad mot jämställdhet finns jämställdhetsaspekter med. Detta stärker jämställdhet som ett etablerat kunskapsfält. Vi noterar också de stimulansmedel som kan sökas från utskottet för demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter som en viktig resurs genom att stimulera till insatser och utveckling.
Denna form av dynamik, som bärs upp av dessa ”tre pelare”, är central för en förändringsstrategi som ser provisoriska utopier som en viktig del i reformarbetet. Provisoriska utopier är idéer och mål som är tillräckligt nära och konkreta för att vara möjliga att förverkliga men samtidigt tillräckligt visionära för att ge politiken, målen och människorna en större mening. Detta samtidigt som man är medveten om att den provisoriska utopin inte är ett slutligt mål utan att när den nås har verkligheten förändrats så att ytterligare utveckling behövs.
En bärande tanke i en sådan dynamisk förändringsstrategi är att det måste finnas ett samspel mellan teori och praktiskt handlande i politiken. Ett viktigt inslag är metoden att mobilisera för att nå uppsatta delmål (”provisoriska utopier”). När dessa (del)mål nåtts utvecklas nya krav och mål. Det är med detta synsätt som vi betonar betydelsen av den dynamiska miljön och att denna fortsätter att utvecklas4.
Då utvärderingen utgått från ambitionen att studera genomslaget för Utvecklingsplan för
jämställdhetsintegrering i Malmö stad 2011-2020 bör samtidigt nämnas att planen har ett begränsat genomslag som styrande dokument. Dess innehåll, mål och inriktningar känns till i lägre grad än jämställdhetsintegrering i sig och olika insatser för jämställdhet. De för utvärderingsperioden prioriterade områdena har inte heller haft ett särskilt fokus i förvaltningarnas arbete med
jämställdhet. Detta betyder emellertid inte att det inte skett något arbete med jämställdhet utifrån stora delar av planens innehåll. Tvärtom har jämställdhetsperspektivet, om än i varierande grad, blivit en allt viktigare del i arbetet och styrningen av Malmö stad.
Den övergripande frågan om Malmö med detta är på väg mot den ”jämställda staden” vill vi tentativt besvara med JA. Dock med kommentaren att jämställdhet är ett ”rörligt mål”. Samtidigt som hinder
4 Ett begrepp som i Sverige främst introducerats av Ernst Wigforss genom en artikel ”Om provisoriska utopier” (1958)
.
6
undanröjs och viktiga mål uppnås uppstår och/eller upptäcks nya brister och ojämställdhet mellan män och kvinnor, pojkar och flickor som behöver åtgärdas. Vi tolkar detta som ett förändringsarbete enligt modellen ”provisoriska utopier”.
1.2 Jämställdhetsintegrering i Malmö inför en ny fas
Vi ser som ovan framgått arbetet med jämställdhetsintegrering i Malmö som mycket framgångsrikt under den utvärderade perioden 2014-2017. Men såväl våra enkäter och intervjuer som andra källor, t ex Jämix, tyder på att arbetet minskat i kraft och fokus och hamnat på en ”platå” i slutet av
perioden. Detta menar vi kan bero på flera faktorer som förändrat förutsättningarna sedan den nuvarande utvecklingsplanen för jämställdhetsintegrering antogs.
Bland dessa nya förutsättningar noterar vi bl a: