Att konkurrensutsättning och privat utförande skulle kunna höja kvali- teten i skolan är på många sätt en självklar tanke: en mångfald av aktörer
8 Till exempel gjordes skolvalet till kommunala skolor om i Stockholms kommun 2009 från att ha baserats på upptagningsområden till ett system baserat på föräldrarnas angivna önskemål, vilket hade kunnat få stora konsekvenser för hur antagningen till skolorna fun- gerar. Systemet har därefter på nytt reviderats.
som konkurrerar om elever och den skolpeng de bär med sig borde kunna leda till kostnadseffektiva kvalitetsförbättringar och en bättre matchning mellan elevens individuella behov och skolans verksamhet. De aktörer som försöker kompromissa med kvaliteten borde slås ut eller tvingas anpassa sin verksamhet till omgivningens krav. Det har enligt denna tankemodell inte heller någon större betydelse vem som är utförare el- ler vilka motiv som driver utföraren; endast de drifts- och ägarformer som bäst förmår tillfredsställa elevernas och familjernas önskemål och behov kommer att överleva. Förutom dessa effektivitetsaspekter finns det naturligtvis ett stort värde i att en elev som av olika skäl vantrivs på en skola ska kunna byta till en annan. Dessutom kan det finnas ett långsiktigt värde av mångfald bland utförarna; bland annat kan det innebära att alternativa undervisningsmetoder och organisationssätt utvecklas som fler kan lära av.
Denna positiva syn på privat utförande och konkurrens bygger emel- lertid på en rad antaganden: familjerna antas vara välinformerade om elevens behov och skolans kvalitet, att byta skola antas inte vara för- knippat med några problem och ett slags perfekt konkurrens mellan utförarna antas råda. Det finns enligt denna ljusa syn inte heller några motsättningar mellan vad den enskilde och samhället anser vara en hög- kvalitativ och meningsfull utbildning. I den mån sådana motsättningar finns måste de på ett eller annat sätt hanteras.
Dessa villkor är knappast uppfyllda på skolans område. Byte av skola är enligt Hattie (2013) den enskilda faktor som har mest negativ effekt på skolresultaten. Att veta vilka »behov« eleven har är oftast mycket svårt, inte minst innan utbildningen har påbörjats. Vilken kvalitet en skola hål- ler och hur väl skolan passar elevens förmodade behov är också svårt att avgöra. Detta hänger samman med att både kunskapsresultat och andra kvalitetsmått är starkt relaterade till en skolas elevsammansättning, vilket gör det svårt att särskilja vad skolan bidrar med från det som eleverna har med sig hemifrån. Det är inte heller säkert att de kvalitetsjämförelser som görs är särskilt informativa när det gäller den enskilde elevens behov, eftersom dessa kan skilja sig från genomsnittselevens. Flexibilitet och möjlighet att byta inriktning är förstås bra, men att kunna göra detta utan att dessutom behöva byta skola är också värdefullt.
För den som under skoltidens gång upplever att en skola inte hål- ler måttet är det ett stort och osäkert beslut att byta till en annan. Inte
heller efter avslutad skolgång är det klart vilken kvalitet utbildningen egentligen hade och det går inte att skilja elevens och skolans ansvar för utbildningens slutliga resultat. Detta gör det närmast omöjligt att i efterhand utkräva ansvar för eventuella kvalitetsbrister. Liknande in- formationsproblem förekommer naturligtvis i alla skolsystem men de incitament till kostnadsminimering som naturligt följer med vinstin- tresset riskerar under dessa förutsättningar att leda till lägre kvalitet, åtminstone hos en del aktörer (Jordahl 2008). Skolans regelverk måste på något sätt hantera sådana aktörer.
Konkurrens om eleverna kan dessutom få utförarna att kompromissa med den myndighetsroll som följer med uppdraget att driva en skola, exempelvis när det gäller betygssättning. Även i andra avseenden är det inte säkert att den enskilda familjens syn på vad som är en högkvalitativ utbildning sammanfaller med samhällets bredare intressen. Det mesta tyder exempelvis på att en skolas elevsammansättning är av stor betydelse för skolvalet; bland annat finner IFAU (Holmlund m.fl. 2014) att fler väljer fristående skolor då kommunala skolor inte har en gynnsam elev-
sammansättning ur socioekonomisk synpunkt.9 Det finns även tydliga
tecken på att skolornas etniska sammansättning spelar en roll för deras attraktivitet (Malmberg, Andersson och Bergsten 2014). Detta betyder bland annat att en skola som har en attraktiv elevsammansättning kan locka elever även om den har andra brister.
Geografisk närhet och trivselfaktorer är också viktiga vid skolval. Och även om det inte måste finnas en motsättning mellan trivsel och hög kvalitet kan det finnas en motsättning mellan trivsel och de krav som lärare och skolor ställer på eleverna. Forskningen tyder också på att avvägningen mellan trivsel och faktorer som utbildningskvalitet, som ofta förutsätter mycket och hårt arbete, skiljer sig markant mellan olika familjer (Jacob och Lefgren 2006). Alla elever är inte heller lika lönsamma varför skolor kan ha anledning att försöka locka till sig elever som har små behov eller som inte ställer höga krav på skolans kvalitet. Eftersom individens och samhällets intressen i flera avseenden skiljer sig åt leder inte konkurrens per automatik till vad som ur samhällssyn- punkt kan anses vara högre kvalitet i skolan. Inte heller kännetecknas
9 Att elevunderlaget är viktigt för vilka skolor som väljs är ett återkommande resultat i den internationella forskningen. Se till exempel Rothstein (2006).
skolmarknaden av »perfekt konkurrens«, hur man nu än tänker sig en sådan på det slags marknad som svensk skolutbildning utgör. Utbildning är inte en homogen tjänst och skolor har starka incitament att diffe- rentiera sin verksamhet, bland annat för att på så sätt minska konkur- rensen. Det ligger för övrigt i skolvalets idé om mångfald att skolorna ska differentiera verksamheten. Sammantaget innebär detta att skolor kommer att ha en varierande grad av lokal marknadsmakt, vilket förstärks av den osäkerhet som ett skolbyte är förknippat med. På marknader där vinstmotiverade aktörer har sådan marknadsmakt kan dessutom överetablering uppstå. Överetablering kan visserligen göra det lättare att byta skola, men är samtidigt kostsam.
Ett ytterligare fundamentalt problem är den motsättning som finns mellan marknadsstyrning och den uttalade ambitionen att skolan ska vara av likvärdig kvalitet. I den mån marknadskrafterna fungerar väl kommer resurser att föras över från svagpresterande skolor till välfun- gerande. Marknadsstyrning kommer därför med största sannolikhet att leda till kvalitetsskillnader mellan skolor, precis som andra konkurrens- utsatta branscher kännetecknas av stora produktivitetsskillnader mellan företag (Syverson 2011). Likvärdighetstanken går istället ut på att stödja de skolor som av någon anledning inte fungerar bra, vilket är svårt att förena med marknadsstyrning (se vidare kapitel 6). Eftersom det inte är självklart att andra likvärdighetsfrämjande styrmedel fungerar särskilt väl är det emellertid möjligt att marknadskrafterna trots detta kan resultera i mindre kvalitets- och produktivitetsskillnader än alternativa styrsystem.