Medborgardialog i styrning, SKR (2019a)

Projektet medborgardialog var något som inleddes redan 2006 när de efter en turné landet runt (SKR besökte cirka 60 kommuner) kom fram till att kommunernas dialog med invånarna oftast ägde rum alltför sent i processen och i de flesta fall hölls dialoger i samband med ett specifikt ändamål. Detta, ihop med att i princip ingen av kommunerna jobbade efter någon formulerad systematik, bidrog till möten som i praktiken gick ut på att invånarna skulle

”övertygas” av kommunen att redan fattade beslut var försvarbara och lämpliga.

Kommunanställda menade att det oftast blev så att invånarna kastade kritik och ilska mot kommunens representanter och efter mötet sammanställdes en radda önskemål och synpunkter som var omöjliga att uppnå (SKR, 2019a).

SKR såg därför behovet av ett projekt som skulle ge råd och stöd åt kommuner för att i förlängningen kunna hålla bättre dialoger. Under projektet medborgarråd har SKR

samarbetat med forskaren Hans Abrahamsson som delvis förklarar behovet av dialoger med invånarna med att staten successivt har lämnat över mycket ansvar till kommunal nivå. Detta kombinerat med ett samhälle som utvecklas åt det mer socialt polariserade och heterogena hållet (SKR, 2019a).

För att kunna systematisera dialoger med invånarna måste kommuner se till att det finns kompetens för att göra vägval, dvs. hur beslut om medborgardialog fattas och var beslut om medborgardialog fattas. Kompetens innefattar analys, kategorisering samt beslut. Är frågan påverkbar och är beslutsfattarna påverkbara? Om inte ska man inte genomföra en

medborgardialog, däremot kan information behöva ges ut. Följande kontextanalys (figur 3) har två forskare, Martin Westin och Alexander Hellqvist på Uppsala Universitet, tagit fram (SKR, 2019a).

Figur 3. En illustration av “Kontextanalys”, SKR (2019a)

Figur 4 är till för att välja vilken form av dialog som är lämpligast. Majoriteten av besluten i en kommun tas ju utan att någon dialog har förts med invånarna och när en dialog väl ska genomföras är det viktigt att välja rätt form efter genomförd riskanalys (SKR, 2019a).

Figur 4. En illustration av “Vägval”, SKR och Sande (2019a)

Rutan ”Vi bestämmer” representerar beslut som kommunens tjänstepersoner tar utan att ha någon dialog alls med invånarna, ofta beslut som grundar sig i politiska riktlinjer eller tas på lagstadgade grunder. ”Vi bjuder in, på våra villkor” är hur de flesta av dagens

medborgardialoger går till, nämligen att kommunen bjuder in till dialog och lyssnar på vad invånarna har att säga, men kommunen har hela tiden makten på så sätt att de bestämmer var, när och hur mötet utspelar sig och bestämmer själva över vad som händer med

resultatet. Rutan ”Vi beslutar – medborgarna gör” betyder att medborgarna har ansvar för själva genomförandet men att kommunen fortfarande bestämmer över vilken form som ska gälla och vad som händer med uppföljningen. Det blir ett delat ansvar. ”Vi medskapar lösningar” är något som tillämpas på medborgardialog vid komplexa frågor, dvs. frågor som kanske inte uteslutande handlar om hårda värden utan även mjuka, såsom trygghet, social problematik och som tenderar att leda till konflikter och motstånd i olika grader. Till skillnad från hur det brukar se ut i de andra rutorna kan initiativet till dialogen här tas av

medborgarna. Frågorna fordrar inte sällan en nära relation/dialog och det är än viktigare med delat ansvar i dessa frågor (SKR, 2019a).

Med hjälp av figurens fyra vägval kan kommuner och regioner göra en riskanalys och fundera på vilken form som bör användas i aktuellt projekt. Riskanalysen går i mångt och mycket ut på att resonera kring vad konsekvenserna kan bli om en kommun genomför en dialog på fel sätt, eller om de till och med väljer att inte genomföra någon dialog över huvud taget (SKR, 2019a).

Figur 5. En illustration av SKL:s delaktighetstrappa, SKR (2019a)

Precis som de fyra vägvalen kan vara ett stöd när kommuner ska bestämma sig för en

medborgardialog kan delaktighetstrappan också vara det. Delaktighetstrappan (se figur 5) är SKL:s variant på stegen i Arnsteins “A Ladder of Citizen Participation” (1969). Varianten utformades efter SKR:s medlemmar, dvs. kommuner och regioner, och därför kapade de av de första stegen i Arnsteins “A Ladder of Citizen Participation” (1969), som inte är väsentliga för kommuner. Således blir tröskeln till att använda stegen något lägre med

delaktighetstrappan. Målet med delaktighetstrappan är att motivera kommuner att bli mer systematiska och strukturerade i sina medborgardialoger då den symboliserar “omfattningen och djupet av delaktighet” och vilken omfattning kommunerna vill uppnå i respektive dialog.

Det behöver inte nödvändigtvis vara det översta trappsteget som är bäst för en

medborgardialog, det viktiga är att man utgår från behovet som finns och fyller det behovet med lämpligt trappsteg, samtidigt som det tydliggör för invånarna hur mycket de kommer att få delta och påverka. Det finns ingenting som säger att kommuner inte kan alternera de olika stegen emellan, tvärtom visar SKR:s erfarenhet (SKR, 2019a).

Ett annat verktyg som SKR har arbetat fram är styrkartor, första gången 2007 och med inspiration från i huvudsak Toronto som var tidiga och framgångsrika med att arbeta aktivt

med medborgardialoger. De förordade politisk vilja, engagemang från tjänstepersoner samt ett slutgiltigt mål i att förbättra sitt rykte som framgångsfaktorer. 2013 kom en reviderad och utvecklad version och erfarenheterna vittnade om att vardera medborgardialogs syfte och målsättning måste vara tydligare. 2019 kom så den senaste styrkartan och det som varit gemensamt för flera kommuner under mandatperioden sedan den förra styrkartan är att tiden det tar för att “institutionalisera” medborgardialog har underskattats. Det handlar i själva verket om en kultur som måste förändras och det behövs, utöver styrdokument, en förändrad syn på medborgarna. Medborgarna måste ses som resurser (SKR, 2019a).

SKR skriver att medborgardialoger tjänar på att äga rum så tidigt i processen som möjligt, dessutom är det centralt att fråga sig om frågan är påverkbar över huvud taget och om tjänstepersonerna själva är påverkbara. Om inte bör endast information ges ut,

övergripande om projektet men också kring varför kommunen beslutat att inte hålla dialog (eftersom frågan inte är påverkbar). Om frågan däremot är påverkbar så återstår jobbet att definiera frågan; kan tjänstepersonerna inom kommunen formulera frågan själva eller skulle de vinna på att involvera invånarna redan i den delen? Det kan också vara proaktivt att redan då sätta en utvärderingsstruktur för att med säkerhet kunna slå fast om målsättningarna uppnåtts när man ska utvärdera dialogen. Målsättningarna kan med fördel delas upp i resursmål, processmål och resultatmål. Resurs- och resultatmål förklarar sig själva i mångt och mycket men processmål kan t.ex. bestå av hur många deltagare kommunen önskar locka, spridning, demografi etc (SKR, 2019a).

Det övergripande resultatet av projektet medborgardialog visar att kommuner upplever att ju mer energi som läggs på förarbetet desto bättre resultat. Med resultat menas att

resultatmålet är uppfyllt, snarare än processmålet (SKR, 2019a).