Det här kapitlet kommer att handla om temat “vad menas med medborgardeltagande”. Vad menar kommunen med medborgardeltagande, är det enbart det lagstadgade samrådet man pratar om? Vad menar tjänstemännen respektive politiker med medborgardeltagande? Sist men inte minst vad tänker medborgarna kring deltagande?
De vinjetter som jag använder i detta kapitel är baserade på min observation av ett samrådsmöte i Helsingborg stad, en intervju med en dialogutvecklare i Helsingborg stad, en intervju med en planarkitekt från Ängelholms kommun samt intervju med en strateg från Malmö stad. Utifrån vinjetterna kan vi skapa oss en bild av hur professioner och medborgare ser på medborgardeltagande.
Som huvudsakligt teoretiskt redskap har jag använt Khakees (2000) teoretiska ramverk för kommunal planering. Utifrån min observation och mina intervjuer diskuterar jag de olika aktörernas sätt att se på medborgardeltagande utifrån begreppen generativ planering, kommunikativ planering samt rationell planering. Hur kan de olika aktörernas sätt att se på medborgarnas möjlighet, rätt till och formerna för deltagande, förstås som olika sätt att se på planeringen som process? Vilka konsekvenser kan det få om olika aktörer får in i en gemensam process med olika sätt att se på medborgardeltagande?
I boken Samhällsplanering (2000) beskriver Khakee den generativa planeringen som en planeringsform som lägger stor vikt vid att skapa en småskalig samhällsorganisation där det finns möjlighet för ett direkt samspel mellan berörda aktörer i planeringsprocessen (Khakee, 2000, s. 31f) Syftet med en generativ planering är att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna. För att det här ska fungera i praktiken menar Khakee (2000) att det krävs att planeraren vistas i området och skaffar sig lokalkännedom för att kunna ha helhetssyn över området och medborgarnas behov. Författaren menar att det är på det här sättet som en förtroendefull dialog kan tillämpas mellan planerare och medborgare. Enligt teorin ses planeringsprocessen som en inlärningsprocess, där det är skapandet av en förtroendefull relation mellan olika aktörer som är avgörande (Khakee, 2000 s. 48).
Ett liknande perspektiv på medborgardeltagande finns inom kommunikativ planering (Khakee, 2000, s 34f) Här läggs dock en större vikt vid både en ömsesidig dialog och deltagande och ett gemensamt lärande mellan allmänhet, politiker och professionella. Kommunikativ planering sätter också fokus på att de olika aktörerna i en planeringsprocess ingår i olika strukturella ordningar, vilket kan påverka sådan som maktfördelning, handlingsutrymme, ansvar och inflytande. Det som särskiljer den kommunikativa planeringen från den traditionella planeringen är att det inte finns några strikta krav på att målen måste följas på ett bestämt sätt. Den kommunikativa planeringen utgår från en öppen process där planen kan ändras vid behov. Teorin betonar både interaktion och stegvisa framsteg som syftar till samstämmighet med alla inblandade aktörer.
Både generativ och kommunikativ planering kan ses som planering med medborgarna (Khakee, 2000, s. 34) som också försöker skapa en framväxande lärande i mötet mellan olika aktörer. Den rationella planeringen däremot, fokuserar enligt Khakee (2000 s 25f) på att skapa en välordnad process, där varje steg består av en bestämd uppgift. Den rationella planeringen vilar på tanken att det är beslutsfattare som sätter upp målen, som sedan planerare och andra tjänstemän sedan konkretiserar i en plan. För att uppfylla så många mål som möjligt, utvecklar planerarna flera alternativa planer. Syftet med att arbeta med rationell planering, är att göra planprocessen effektiv och att snabbt hitta den mest fördelaktiga kombinationen mellan användandet av resurser och uppfyllelse av mål. Teorin utgår från att målen fastslås av valda beslutsfattare och att planen utformas av professionella planerare för medborgarna. Medborgarna får endast lämna synpunkter och kommentarer på̊ ett planförslag som kommunen tagit fram men det förs inga dialoger mellan varandra. Därmed blir medborgarnas inflytande begränsade enligt den här teorin.
Ett sätt att arbeta med medborgardeltagande som utvecklats och anammats i många svenska kommuner är metoden “medborgardialog”. Medborgardialog är en form av
35
kan användas på bästa sätt (SKL, 2013 s. 29). Medborgardialog är med andra ord ett väldefinierat arbetssätt för att skapa ett ökat samspel mellan medborgare och kommunen i olika planeringsprocesser. Som hjälp för kommunerna att forma medborgardialoger har Sveriges Kommuner och Landsting tagit fram den så kallade delaktighetstrappan (se figur 1). Denna modell, och liknande varianter, bygger på Sherry Arnsteins A ladder of citizen participation (1969) som visar på att olika sätt att arbeta innebär olika grader av medborgardeltagande. Den används i många svenska kommuner som idealbild för olika former av deltagande. I trappan visas olika grader av medborgardeltagande från information (längst ner i trappan), konsultation, dialog, inflytande och medbeslutande (högst upp i trappan). Stegen ska hjälpa de som skapar olika former av möten med medborgare att välja nivå på medborgarnas deltagande; desto högre upp i trappan, desto mer inflytande anses medborgarna ha över processen.
Vi kan alltså se att det finns flera olika sätt att förstå medborgardeltagande: vad som är syftet, när medborgarna ska delta, hur detta ska ske med mera. Men hur ser detta ut i de tre kommuner som jag arbetat med?
Figur 1: Delaktighetstrappan Källa: Boverket (2017)
Vinjett 1: Samrådsmöte kring stadsdelen Filborna, Helsingborgs stad den 21 mars 2018.
Samrådsmötet hålls en onsdag kl. 16.00 och är ett led i översiktsplanen. Mötet hålls i Kubikskolans stora matsal och leds av representanter från kommunen, tex. stadsplanerare, stadsarkitekter och planeringsarkitekter. Till mötet kommer efter hand 28 personer in genom de stora matsalsdörrarna i grupper på tre till fyra personer, medan vissa av de kommer ensamma. Rummet där mötet hålls är en typisk skolmatsal med stora fönster och högt i tak.
Man har anpassat stolarnas och bordens position avsedd för dagens möte, där stolarna och de runda borden har ställts i grupper om sex personer per bord. Ett tiotal planscher där bilder och illustrationer visas på förändringen i området, är ställda längs med väggen. De flesta deltagare verkar vara i övre medelåldern eller äldre, men några verkar vara betydligt yngre, kanske i 30-årsåldern. Det är lika många män som kvinnor.
Efter att mötet startat och representanterna från kommunen berättat om planerna, om processen och hur medborgarna kan lämna sina synpunkter ställer en kvinna i publiken en fråga som river upp starka känslor bland deltagarna. Kvinnan undrar hur medborgarna egentligen har bjudits in till mötet, själv har hon inte fått reda på det förrän tidigare samma dag. Hon säger att hon är mycket arg på kommunen eftersom de inte informerar i god tid och hon frågar om de väljer att informera bara i vissa kanaler för att de egentligen vill undvika medborgardeltagandet. Representanterna för kommunen menar att de har annonserat ut mötet, men nu utbryter en högljudd diskussion. Några av deltagarna ropar ”Ni ljuger, ni vill inte ha oss här!”, andra påpekar att det är många personer som borde vara här som inte är det. Någon berättar att den enda annons de sett i tidningen var så liten, kanske för att ingen skulle lägga märke till den. Deltagarna är upprörda eftersom de menar att de planerade förändringarna i området är så stora att många borde få möjlighet att delta i diskussionen. Kommunens representanter försvarar sig med att mötet också är utlyst på hemsidan och efter några ytterligare frågor och svar, bryter de denna del av mötet och bjuder in till att ta del av planer och planscher på förändringen i området.”
Samrådsmötet i fallkommunen Helsingborg var väldigt givande och intressant att vara med på. Mötet gav en bra bild av hur medborgardeltagande faktiskt kan se ut. De deltagande medborgarna anser att de inte blev informerade i god tid gällande samrådet, vilket visar på hur konflikter kan uppstå när kommunen och medborgarna tolkar hur medborgardeltagande ska organiseras olika. För att informera medborgarna om samrådet har kommunen använt sig av de
37
konflikter när medborgarna inte känner sig tillräckligt informerade och delaktiga. Kanske hade en öppen dialog tidigare i processen kunnat motverka den konflikt som nu uppstod?
Vinjetten är ett bra exempel på den spänning som kan uppstå mellan tjänsteperson och medborgare i ett möte. Den visar även på vikten av en fungerande kommunikation mellan tjänstemän och medborgare för att undvika att överväldigande konflikter uppstår och saktar ner processen.
Vinjett 2 - Intervju med dialogutvecklare i Helsingborg stad den 19 mars 2018.
Dialogutvecklaren kommer och hämtar mig i Stadsbyggnadsnämndens reception. Vi går upp fyra våningar tillsammans till rummet där vi ska ha intervju. När jag kommer in till dialogutvecklarens kontor ser jag Öresund och Danmark på andra sidan. Dialogutvecklaren bjuder mig på kaffe och efter en stund startar vi med intervjun. Utifrån dialogutvecklarens yrkesroll kommer vi i intervjun framför allt att använda ordet medborgardialog när vi pratar om medborgarnas deltagande i olika planerings- och utvecklingsprocessen. Det handlar dock inte här i första hand om SKL:s metod, utan här används medborgardialog för att belysa olika metoder för kommunen att bjuda in till medborgardeltagande. En utav mina frågor handlar om hur medborgardialoger fungerar i kommunen och hur kommunen når ut till olika grupper i samhället.
Dialogutvecklaren påpekar att man har lite olika syn på vad medborgardialog är utifrån var i förvaltningen man jobbar.
“Man kan väl säga så att där vi har individuella dialoger (samtal med brukare, användare, de som tjänstemän möter personligen) - det kallar vi ju inte dialog på det sättet. Det är något annat, det är inte de dialogerna jag jobbar med (som är) grupper av invånare som vi diskuterar en fråga med. Men det är lite olika vem man pratar med på förvaltningen (hur man tolkar dialog).“
Inom vissa förvaltning uppfattas alltså medborgardialog som något som man har med enskilda individer i olika sammanhang, medan dialogutvecklaren menar att den medborgardialog hon och hennes medarbetare arbetar med är något annat – ett breddat deltagande där grupper av
medborgare deltar i en dialog med kommunen kring specifika frågor. Det gör att ordet medborgardialog står för olika saker också inom den kommunala organisationen.”
”Dialogutvecklaren berättar vidare att staden inte har en medborgardialog som inkluderar politisk delaktighet utan politiker håller sig helt utanför den och håller endast dialog med medborgarna genom sina partier. Hon anser att detta är ett stort problem då partimedlemmar inte per definition presenterar befolkningen.”
“För det första så är väl vårt problem att vi inte har medborgardialog, för medborgardialog som definition inkluderar politisk delaktighet och det har vi inte. I Helsingborg så har politikerna helt beslutat att hålla sig utanför någon form av medborgardialoger så det är därför vi pratar om invånardialoger istället. Det är bara tjänstepersoner och invånare som deltar i det om det inte är väldigt speciella situationer. Utan det som Helsingborg stads politik har är att den dialog som de för med invånarna för de genom sina partier. Där har vi ett skitstort problem som jag ser det, eftersom att personerna som är medlemmar i partier per definition inte över huvud taget representerar befolkningen.”
”Trots att Helsingborg stad använder sig främst av invånardialoger lyfter dialogutvecklaren fram att även där når man inte ut till alla grupper i samhället. När det gäller förvaltningens dialog med invånarna menar hon att det är väldigt begränsat vilka som har inflytande i stadsbyggnadsfrågor, i första hand är det till exempel fastighetsägare och markägare.”
“Apropå om man når ut till gruppen i samhället så gör [vi] ju inte det så som jag ser det. Sen gör ju inte vi det heller i invånardialoger som (är) den dialog som förvaltningarna för med invånarna, särskild inte Stadsbyggnadsförvaltningen. Stadsbyggnadsförvaltningen är väldigt inriktad på ägande, fastighetsägare, markägare, mark och exploatering, vilket gör att de grupper som inte äger sin mark, fastighet eller sitt företag plockas bort från inflytande i
39
dialog med medborgare, men skillnaden mellan dessa former är bland annat att de har olika syften såsom att öka legitimiteten hos de idéer man för fram eller de beslut man tar, förstärka den demokratiska processen och förebygga motstånd från medborgarna.
Bornemark (2016) menar att medborgardeltagande har växt fram i ett ökande glapp mellan medborgare och politiken. Författaren menar att det förekommer en spänning mellan den representativa demokratin och medborgardeltagandets närmanden till en direktdemokrati. Den vaga definitionen av medborgardeltagande (i Helsingborg omtalat som medborgardialog) skapar dock en begreppsförvirring och ger utrymme för aktörerna att själva tolka begreppet på ett partiskt vis. Vinjetten återspeglar denna begreppsförvirring genom att det förs invånardialoger istället för medborgardialoger i staden. Effekterna av detta blir att det blir begränsat vilka som får inflytande i stadsbyggnadsfrågor. Utifrån vinjett ett verkar det som om aktörerna har uppfattat “dialog” och “deltagande” olika.
Utifrån teorierna finns det inte något direkt svar på när, var och hur medborgardeltagande bör genomföras, utan det är upp till varje kommun att arbeta fram metoder som fungerar just för dem och förhoppningsvis för medborgarna. Däremot finns det teorier som kan vara till hjälp när det gäller utformningen av medborgardeltagande, t.ex. den kommunikativa planeringsteorin. Den kommunikativa planeringsteorin kännetecknas av demokratisk pluralism och förespråkar en kommunikativ process där en hänsynsfull dialog sker mellan olika grupper. Alla dimensioner av kunskap, förståelse, uppskattning, upplevelser och omdöme tas med i diskussioner i kommunikativa processer (Khakee, 2000, s. 34f). Även den generativa planeringsteorin framhäver hur man på ett bra sätt kan planera för att medborgarnas behov täcks, utan att det uppstår hinder i utvecklingsprocessen. Likaså att överbrygga mellanrummet mellan professionell kunskap och erfarenhetskunskap genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna (Khakee, 2000 s. 31f). Den rationella planeringsteorin innebär att en planering är en stegvis välordnad process där varje steg svarar för en bestämd uppgift. Beslutsfattare och planerare formulerar därefter flera olika planer som ska uppfylla så många mål som möjligt. Den rationella planeringsteorin har dock utsatts för mycket kritik på grund av att fokus ligger för mycket på att välja den mest rationella handlingen och lite fokus läggs på genomförandet av planen (Khakee, 2000, s.25f). Det som framgår i intervjun gällande Helsingborgs stad är att det med hjälp av den rationella planeringen kan ses som ett sätt att jobba med medborgardeltagande inom kommunen.
I vinjetten framgår det att dialogutvecklaren ser det som problematiskt att det inte förs några medborgardialoger utan att det istället förs invånardialoger. Hon menar att man inte riktigt når ut till medborgarna och att detta leder till att enbart vissa grupper (till exempel markägare) får vara delaktiga i den fysiska planeringen. Detta visar på att det finns ett stort gap mellan medborgarna och de professionella, där medborgardeltagandet inkluderar vissa specifika medborgare men inte andra.
Vinjett 3 - Intervju med strateg i Malmö stad den 8 maj 2018.
Den 8 maj kommer jag till Malmö stad för att genomföra intervju med en strateg i stadsbyggnadskontoret. När jag kommer fram till stadsbyggnadskontoret går jag fram till receptionen för att fråga var jag kan hitta strategen, men just då kommer strategen mot mitt håll från andra sidan av korridoren. Vi hälsar vänligt på varandra och sedan bjuder strategen in mig till sitt kontor. När vi kommer in till kontoret står det två glas och en flaska med vatten på bordet. Strategen frågar om jag dricker kaffe, självklart svarar jag och får en kopp kaffe. Därefter sätter vi oss ner och genomför intervjun.
“När vi jobbar med ett område i staden, så gör man en bedömning om det här är något som det ska ”dialogas” om. Alla planer vi gör kan man inte ha dialog om, i form av någon fysiskt möte tänker jag då. Alla sakägare underrättas om och har möjlighet att komma in med synpunkter och det finns en samrådstid för alla planer. Men det är inte i alla planer när det blir ett möte eller att man ställer sig på biblioteket eller så. “
I fallet Malmö stad ser man medborgarnas grad av delaktighet som något som avgörs från plan till plan. Förutom det lagstadgade samrådet väljer kommunen, enligt strategen, att föra dialog med medborgarna endast om de känner behov av det. Utifrån intervjun framkommer det alltså att Malmö stad inte alltid ser det som en fördel att arbeta med medborgardeltagande. Är det
41
synnerhet vid övergripande frågor. Samråd är däremot lagstadgat i Plan- och bygglagen (SFS 2010:900) och sker alltid. Vinjetten visar att kommunen anser att det ofta är tillräckligt med att ge ut information till medborgarna, det anses inte att medborgarna behöver ges mer delaktighet i olika planprocess. Det lagstadgade samrådet anses räcka.
Utifrån delaktighetstrappan framstår det i intervjun som att Malmö stad rör sig upp och ner i trappan beroende på vilken fråga eller plan som behandlas. Ofta kanske det räcker med att hålla sig på den lägre nivån, det vill säga att ge god information. Vet kommunen att en förändring eller en ny plan kommer att påverka medborgarna stort och att det är stor risk att planen kommer att överklagas ses medborgardeltagande högre upp på trappan som viktigt.
Vinjetten pekar på att den generativa planeringen hade kunnat tillämpas i fallet Malmö stad för att få till en ömsesidig dialog mellan professionella och medborgarna. Khakee (2000) menar att gapet som finns mellan medborgare och professionella kan överbryggas genom en ömsesidig dialog mellan de berörda aktörerna.
Vinjett 4 - Intervju med planarkitekt i Ängelholms kommun den 14 mars 2018.
Jag träffar planarkitekten i en byggnad i centrala Ängelholm som tillhör Stadsbyggnadskontoret. Eftersom jag hade bokat tid med planarkitekten på eftermiddagen så behövde jag ta med mig min dotter också. Planarkitekten möter mig vid dörren och bjuder in mig till ett kontor där vi ska genomföra intervjun. Rummet är inbjudande och ljust. Min dotter får sätta sig på en stol på andra sidan rummet och håller på med sin telefon under hela intervjun. Efter en liten pratstund så sätter vi igång med intervjun. Jag har liknande frågor till planarkitekten i Ängelholms kommun som till dialogutvecklaren i Helsingborg stad gällande hur medborgardeltagandet ser ut i kommunen och hur man når ut till olika grupper.
Planarkitekten menar att medborgardeltagandet ser olika ut beroende på vad det är för plan det handlar om. Det vanligaste sättet att nå ut till medborgarna verkar vara att gå ut med information via den lokala dagstidningen och sociala medier. Kommunen har även använt sig av andra sätt att nå ut till medborgarna, såsom att vara på plats och träffa medborgarna fysiskt.
“Det ser olika ut beroende på vad det är för plan i sammanhanget, rent allmänt är vi fortfarande traditionella men det kommer så småningom att ske en förändring. Annars är vi
traditionella, vi går ut via HD (Helsingborg Dagblad) och sociala medier - det är standard. Vi har haft vissa planer, extra intressanta där vi har jobbat med planprogram från stationsområdet där vi har besökt skolor, järnvägsmuseet, delat ut flygblad och pratat med barnfamiljer. I vissa projekt så är vi ganska duktiga att komma ut med information. En annan stor detaljplan som var ute på samråd var “Hälsohotellet” som också är en ganska stor fråga. Då gick vi ut extra hård i tidningen och i medierna, överlag så är vi tyvärr ganska traditionella.“
Planarkitekten tillägger att:
“Det ska alltid vara noga med information. Information skapar nyfikenhet, nyfikenhet skapar intresse, genom intresset kan vi sen utnyttja det i någon annan plan. Är folket intresserade kan vi få mer hjälp. Det är jätteviktigt. Sen när det kommer till inflytande det är svår att säga exakt hur mycket man ska ha…”
Planarkitekten menar att det finns ett “traditionellt sätt” och ett “framväxande nytt sätt“ att arbeta med medborgardeltagande. Han uppfattar det traditionella som mindre demokratiskt och mindre bra än det där nya. Det traditionella sättet innebär att kommunen går ut med information till medborgarna via kanaler såsom Helsingborgs dagblad och sociala medier. Planarkitekten menar att kommunen är noga med att komma ut med information men att man inte är bra på att engagera medborgarna på andra sätt. Han uppfattar det här sättet som mindre bra eftersom medborgarna inte ges tillräckligt med inflytande. Dessutom menar han att medborgarna inte har lika stor möjlighet att påverka den fysiska förändringen när de enbart får information, som oftast kommer i ett sent skede i planprocessen. Planarkitekten är positiv inställd till “det nya sättet”