4. Migration och demokrati – om demosproblemet och den politiska
4.1 Migrationen och det demokratiska underskottet
Den övergripande fråga som adresseras handlar alltså om hur möjliga demokratiproblem kopplade till det traditionella medborgarskapet och transnationell migration bör “diagnostiseras”. Utgör nuvarande institutioner och policy, vilka begränsar inträde och reserverar rätten till inflytande till att endast omfatta medborgare, ett demokratiproblem, eller är de tvärtom demokratiskt motiverade för att tillgodose demokratins förutsättningar? Att försöka besvara frågan leder i sin tur oss till frågan om det eventuella behovet att fastställa en politisk enhet och en gemensam identitet. Det som inom demokratiteorin kallas
“demosproblemet” eller “avgränsningsproblemet” ter sig avgörande för hur migration och staters exkluderande praktik ska bedömas.
Det finns i grunden två olika frågor i denna litteratur som vi behöver hålla isär.
Den ena är vad som karakteriserar ett kollektiv med rättfärdiga anspråk på och förutsättningar att konstituera en demokratiskt styrd politisk enhet. Den andra är hur rösträtten bör vara utsträckt inom ramarna för denna enhet för att den ska anses demokratiskt styrd. Robert Dahl skiljde mellan frågan om demokratiteorins
“folk” (en social sammanslutning) från dess demos (vilka i sammanslutningen som ges rösträtt) – det ena problemet handlar om att specificera vilka slags kollektiv som har legitima anspråk på självstyre, det andra om vilka som måste ingå i
enhetens demos för att detta styre ska kunna betraktas som demokratiskt.252 Det första utgör demokratiteorins “enhetsproblem”, och det andra utgör dess
“demosproblem”.253 Medan principerna för demos i grunden är inkluderande, och syftar till att inbegripa olika institutioner kring jämlikt deltagande och inflytande, så är inkludering inte ett givet svar när frågan gäller olika sammanslutningar: en poäng som Dahl illustrerar med att föreställa sig att Costa Rica skulle bli tvångsannekterat av USA.254 Det skulle vara en föga tröst att påtala för costaricanerna att de nu kan utöva demokratiskt inflytande som amerikanska medborgare. Denna förändring av politiska enheter är svår att rättfärdiga demokratiskt.
Ofta har frågan om demokratins “folk” kunnat tas för given: kampen har handlat om att vidga demos, att ge alla medborgare i staten rösträtt. En enhets demos har således antagits vara begränsat till medborgarskap i en given politisk enhet.255 Men är denna ordning demokratiskt rättfärdig och önskvärd?
Mellanstatliga organisationers ökade makt skapar frågor om huruvida demokratins koppling till ett nationalstatligt avgränsat demos medför att samhällsutvecklingen blir allt mindre demokratiskt styrd. Transnationell migration, å sin sida, innebär att ett nationellt definierat demos exkluderar människor från politiskt deltagande i det samhälle som de lever och verkar i. Den traditionella uppfattningen av demokrati som likställd med medborgarnas rösträtt i nationella val möter således allt större problem till följd av hur den sociala och
252 Jfr kapitel 9 och 14 i Dahl, Demokratin och dess antagonister.
253 Problemen har många benämningar i litteraturen. Jag följer här Dahl och kallar det första för
“enhetsproblemet”, även om “avgränsningsproblemet” (i linje med Whelans “the boundary problem”) möjligen är en mer vanlig benämning. Jag anser att termen “avgränsningsproblemet”
lättare leder till förvirring eftersom det inte specificerar vad det är som avgränsningen handlar om.
Är det en avgränsning av det kollektiv som ska anses vara en självstyrande enhet, eller är det en avgränsning av vilka som bör ha rösträtt inom kollektivet? Med andra ord, med
“avgränsningsproblemet” är det svårare att hålla isär frågan om “folket” eller enheten för beslutsfattandet från frågan om vilka i detta folk som ska vara röstberättigade – det vill säga Dahls distinktion mellan å ena sidan sammanslutningen som utgör en politisk enhet, och å andra sidan dess demos. Möjligen kan man tycka att distinktionen är bra men själva valet av termer mindre lyckat: “demos” leder naturligtvis tankarna till att det är “folket” i “folkstyre” som ska definieras, men hos Dahl är diskussionen om demos snarare en diskussion om “styrets” principer, det vill säga det är ett av elementen av Dahls beskrivning av den demokratiska processen. Det är i relation till denna process som frågan om enheten (“folket”) är primär. Men för andra teoretiker framstå det naturligt att använda “demos” i betydelsen av “folk”.
254 Dahl, 302.
255 Jag använder här “politisk enhet” (polity, eller political unit) i bred mening där en stat endast är en typ bland flera andra. Det finns även internationella och övernationella politiska enheter och sub-nationella enheter som regioner och kommuner. Jag följer i detta etablerad konvention, se till exempel Bauböck, ”Morphing the Demos into the Right Shape. Normative Principles for Enfranchising Resident Aliens and Expatriate Citizens”.
politiska verkligheten har förändrats genom globalisering och migration. I det här kapitlet ska jag fokusera på det senare slaget av demosproblematik, det vill säga inte på transnationella institutioner i relation till nationella, utan på frågan vad som bör utgöra demos i befintliga stater och hur demokratin förhåller sig till frågor om migration.
Spänningen mellan demokrati och migration utgörs i det senare fallet av en kombination av två enkla sakförhållanden, nämligen att rösträtten i nationella val i dagens demokratiska stater förbehålls medborgare, samtidigt som migration leder till att en allt större del av befolkningen består av utländska invånare. Ludvig Beckman beskriver uppkomsten av ett slags demokratiskt underskott:
The co-existence of human mobility and norms that restrict voting to citizens is creating a world where more and more people are unable to participate in the process deciding the laws to which they are compelled to abide.256
Problemet handlar således om den utveckling som vi berörde kort i det föregående kapitlet: att stater i allt mindre grad lever upp till en weberiansk eller marshalliansk idealtyp där hela befolkningen i en stat i princip består av medborgare och där en föreställd politisk gemenskap i hög grad sammanfaller med en territoriell jurisdiktion. När så inte längre är fallet uppkommer kritiska frågor om hur rösträtten bör utsträckas. Bör den förbli exklusiv för medborgare, samtidigt som vägen till medborgarskap blir enklare (det vill säga försedd med mindre krävande kriterier vad gäller längd på uppehälle och språk- och historiekunskaper)? Eller kräver demokratins principer att alla invånare i en stat ges rösträtt oavsett medborgarskap, ja, kanske oavsett hur permanent en invånares vistelse förväntas vara? Vi mötte denna typ av frågor tidigare i diskussionen om inträdesfrågor: vilka särskilda rättigheter ska tilldelas bosatta medborgare respektive utländska invånare, och hur lätt bör det vara att bli medborgare (om nu politiska rättigheter är reserverade för denna kategori). I termer av avhandlingens ramverk skulle vi kunna säga att det demokratiproblem som migration potentiellt utgör skulle kunna lösas antingen genom att naturaliseringreglerna görs så liberala att ingen invånare i praktiken utestängs från medborgarskapets rösträtt, eller genom att rösträtt i en stat erhålls direkt vid inträde (och inte längre är knutet till medborgarskap).257
256 Beckman, ”Is Residence Special? Democracy in the Age of Migration and Human Mobility”, 19.
257 Av de som invandrat och haft uppehälle i Sverige i tio år eller mer har ca 80 procent blivit medborgare. Denna naturaliseringsfrekvens kan jämföras med Norge (70 procent) och Danmark (60 procent) (Spång, Svenskt medborgarskap: reglering och förändring i ett skandinaviskt perspektiv, 8). Det är värt att notera att eftersom tillgången till välfärdsrättigheter i hög grad inte utgör en skiljelinje mellan medborgares och utländska invånares rättigheter, medan en ansenlig andel av
Inget av dessa alternativ praktiseras dock av liberal-demokratiska stater, som istället för en medborgarskapspolitik som ger upphov till ovannämnda demokratiska underskott. Kapitlets fråga är hur denna politik ska bedömas. Ska den ses som en ur demokratisynpunkt orättfärdig politik, eftersom den otvivelaktigt medför politisk ojämlikhet bland de som lever under de politiska institutionerna? Eller ska den betraktas som en politik som kan rättfärdigas demokratiskt därför att den upprätthåller en form av sammanhållning och identifikation mellan medborgare som är nödvändig för de demokratiska idealens genomförbarhet?
* * *
Innan vi går in på olika möjliga svar på denna fråga kan det vara nyttigt att reflektera över varför det är en teoretiskt svårbesvarad fråga, vilket kommer att ge en första indikation på de metateoretiska utgångspunkternas betydelse inom normativ demokratiteori. Frågeställningen är svår därför att det inom demokratiteorin inte ens råder enighet kring huruvida frågan om demokratins enhet och demos kan besvaras utifrån normativ teori. Skälet till sökandet efter demokratiska principer för att fastställa demokratins enhet och demos är inte svårt att förstå. Det grundar sig i intuitionen att demokratiska processer i relation till en befintlig grupp röstberättigade inte kan räcka som kriterium för demokrati, eftersom det vore förenligt med ett tillstånd där gruppen röstberättigade i samhället är ytterst liten. Demokrati är rimligen inte bara en beslutsprocess enligt principen “en person, en röst” (en jämlikhetsprincip), utan också principen att
“alla ska ha en röst” (en inkluderingsprincip). Utan en sådan distinktion kan man till exempel inte skilja på demokrati och oligarki.258 En demokrati kräver således ett inkluderande demos. Om demokrati har något slags grundsats i stil med att
“alla som berörs av det politiska styret bör ha rätt att delta i det”, så kan det tyckas rimligt att använda denna för att fastställa demos: nämligen de personer som står i denna specifika relation till det politiska styret. En stat styrs odemokratiskt, kan man då rimligen säga, om endast en liten del av de som står i denna relation faktiskt har möjlighet att delta i beslutsfattandet, oavsett hur demokratiska beslutsprocedurer som sedan används bland det fåtal som givits rösträtt.
Försöken att precisera en sådan princip stöter dock på problem, inte minst därför att den potentiellt tycks undergräva demos traditionella avgränsning till en
befolkningen i stater världen över saknar rösträtt, så kan man hävda att det i första hand är demokratin som är i behov av reform i ljuset av ökad migration. Det vill säga att det är politisk jämlikhet snarare än social och rättslig jämlikhet som utgör det viktigaste normativa problemet givet staters aktuella politiska praktik i förhållande till utländska invånare.
258 Dahl, Demokratin och dess antagonister, 190–191, 204.
given politisk enhet, och därigenom demokratins traditionella form av legitimitet:
att ett beslut bör härröra ur ett kollektiv, ett “folk”, som medlemmarna anser sig tillhöra. På det sättet tycks frågan om enheter föregå demokratins ideal. I en klassisk artikel av Frederick Whelan hävdas att frågan om demokratins enhet är olöslig utifrån demokratiska principer.259 Det innebär inte att det inte kan finnas normativa synpunkter på gränsdragningar, utan endast att det inte finns ett svar på vilka avgränsningar som i sig är mest demokratiska. Demokratiteorin är enligt Whelan dömd att acceptera de politiska enheter och gemenskaper som den historiska processen lett fram till – demokratins principer kan endast säga något om hur dessa enheter bör styras.260 Frågan om “folket”, eller demokratins “enhet”, har ofta inte betraktats som en fråga som kan adresseras inom normativ demokratiteori.261
Många samtida teoretiker skiljer sig från Whelan (och även från Dahl i denna aspekt) och anser att demos och enhet går att diskutera utifrån de demokratiska idealen själva, i den meningen att principerna för ett demokratiskt styre kan användas för att kritisera politiska gränsdragningar och rösträttsbegränsningar och rekommendera nya.262
Tills vidare kommer jag att utgå från att frågor om demos och enhet är rimliga frågeställningar inom normativ demokratiteori. Det bör emellertid noteras att det i sig inte är förbundet med ståndpunkten att existerande praxis är normativt orättfärdig. Demosprinciper kan naturligtvis vara mer eller mindre kritiska eller rättfärdigade i förhållande till demokratiska staters nuvarande institutioner och policy. I politisk praxis är demokratiska rättigheter knutna först till medborgar-skap som juridisk kategori, där medborgarmedborgar-skapet i sin tur oftast är kopplat till en idé om en samhällsgemenskap av något slag som individen är en del av – tydligast symboliserat av att naturalisering till medborgare ofta villkoras med faktorer eller indikationer som förknippas med samhörighet och identifikation med denna
259 Whelan, ”Prologue: Democratic Theory and the Boundary Problem”.
260 Dahl instämmer i hög grad kring demokratiteorins oförmåga att tydligt ange lämpliga enheter för demokratiskt beslutsfattande, men anger några riktlinjer för vad som bör tas hänsyn till i en bedömning i konkreta fall, se Dahl, Demokratin och dess antagonister, 324–27.
261 Näsström beskriver hur Dahl men även Habermas “draw a Maginot line between history, on the one hand, and legitimacy, on the other. The aim is to demonstrate that the initial question is misconstrued and that there is no such thing as a “legitimate” people. Who gets to be included in the people is not a democratic but a historical question. It results from the contingent forces of history.” (Näsström, ”The Legitimacy of the People”, 625).
262 Se exempelvis Erman, ”The Boundary Problem and the Ideal of Democracy”, 536: ”In stark contrast to what has traditionally been the case among political theorists, those who today apply an endogenous view of democratic theory consider the question of who should be included in the
‘demos’ of a democracy to be the basic and first question of democracy, in particular in a transnational context.”
samhällsgemenskap, och ibland även innefattar krav på en lojalitetsförklaring.
Den övergripande principen bakom denna praxis kommer jag likt Ludvig Beckman kalla kort och gott “medlemskapsprincipen” för demos.263 Den innebär att rösträtten knyts till en idé om medlemskap i en samhällsgemenskap, vilket förklarar både varför rösträtten knyts till ett sådant formellt medborgarskap och kan utövas av medlemmar som inte bor på statens territorium. Gemenskapen ges i den meningen större betydelse än den territoriella jurisdiktionen, i kontrast till underställdhetsprincipen. Olika förståelser av gemenskapen är naturligtvis möjliga, men grundar sig i regel på “some social, ethnic or other kind of characteristic among the population”.264 Medlemskapsprincipen uttrycker således en partikulär syn på politiska enheter: individers rättigheter och skyldigheter anses bygga på existensen av något slags band (etnisk, kulturellt, socialt) som existerar mellan människorna, medan den politiska enheten betraktas som denna gemenskaps representant och verktyg. Rösträtten knyts exklusivt till med-borgarskap, som i sin tur är det formella erkännandet av medlemskap i samhället.
Endast de som är medlemmar av samhällsgemenskapen på ett grundläggande plan bör ha rätt att fatta beslut om hur samhället bör regleras. Utsträckningen av demos ges därmed en preliminär begränsning: det måste hålla sig inom den sociala sammanslutning som den politiska enheten ytterst sett representerar och reglerar.
Medlemskapsprincipen är naturligtvis en normativ princip, inte blott en beskrivning av praxis. Den kan användas för att kritisera viss praxis lika väl som att försvara den. En medlemskapsprincip som till exempel förordar att det är språk och kultur som borde utgöra grunden för medlemskap i den politiska gemenskapen kan användas för att kritisera en praxis baserat på etniska eller religiösa föreställningar om gemenskap och medlemskap. Men när demos-problemet diskuteras inom normativ demokratiteori är det dock ofta själva medlemskapsprincipen i sig som är i skottgluggen, eftersom den antingen anses smyga in hänsynstaganden som inte i strikt mening härrör ur demokratiska ideal, eller ta sin utgångspunkt i föreställningar och identiteter som är historiskt kontingenta och moraliskt godtyckliga. I samtida demokratiteori är ambitionen ofta att ge svar på frågor om demos och enhet som har en starkare koppling till de demokratiska idealen i sig själva.265
Det är dessa mer universalistiska demosprinciper, och den syn på det demokratiska underskottet som tycks följa därav, som nästa avsnitt behandlar. Jag kommer att beskriva de två mest framträdande demosprinciper som framförts som alternativ till medlemskapsprincipen och visa på deras implikationer för hur det
263 Beckman, ”Citizenship and Voting Rights: Should Resident Aliens Vote?”, 154–158.
264 Beckman, 155.
265 Erman, ”The Boundary Problem and the Ideal of Democracy”.
demokratiska underskottet analyseras. I det efterföljande avsnittet (4.3) övergår jag sedan till en realistiskt orienterad kritik av förslaget att utifrån demokratiska ideal föreskriva radikala lösningar av frågan om demos och om det demokratiska underskott som har uppstått.