Miljöanpassad offentlig upphandling

7.2.1 Bakgrund

År 2003 uppmanade kommissionen medlemsländerna att utarbeta handlingsplaner för att miljöanpassa upphandlingen.83 Naturvårdsverket har parallellt med detta uppdrag tagit fram ett förslag sådan handlingsplan.

80

Bl.a. i Naturvårdsverket (2004), Hållbar produktion och konsumtion i Sverige – en översiktlig bild, rapport 5432

81

Reg. Prop Svenska miljömål – ett gemensamt uppdrag, 2004/05:150, s 234

82

The Informal European IPP Network (2005) Workshop on Product Information, Workshop Report

83

7.2.2 Utvecklingspotential

MER KUNSKAP GER FLER OCH BÄTTRE KRAV

Från leverantörers sida anser man att miljökrav i upphandling av offentliga organi- sationer ofta är splittrade och ibland omöjliga att nå och verifiera. Studier både på nordisk 84och EU-nivå85 pekar på att det finns en markant skillnad mellan offentli- ga enheters egen perception om de ställer miljökrav och huruvida de gör det i reali- teten. En studie kring de samordnade statliga ramavtalen visar också att det finns en ambition att ställa miljökrav, men att detta görs utan att miljökraven kan påver- ka beslutet.86 Det finns även en skepsis bland leverantörer om den information som efterfrågas av dem verkligen har effekt på beslutet. Detta innebär att offentlig upp- handling som drivkraft för miljöinformation om produkter får en marginell verkan och används inte fullt ut. Upphandlare behöver mer kunskap om hur miljökrav kan ställas. I Naturvårdsverkets förslag till handlingsplan ingår ett antal förslag hur kompetensbristen kan avhjälpas.

UPPFÖLJNING

Ett område som är bland de viktigaste att utveckla för att uppnå en mer miljöanpas- sad upphandling, är uppföljningen. Det har bl.a. framförts på workshopen att veri- fierings- och uppföljningsmomentet behöver utvecklas. Denna brist utgör generellt ett problem i offentlig upphandling. För närvarande driver IVL ett projekt med syfte att kunna bedöma möjligheten att faktiskt kontrollera om varornas prestanda överensstämmer med ställda krav. Projektet beräknas vara klart under 2006. Upp- följning och verifiering är det moment i upphandlingen som kanske är av störst vikt för att utveckla miljöinformation om produkters miljöpåverkan.

EKU-VERKTYGET

Ett nationellt verktyg, såsom EKU-verktyget, är en förutsättning för att lyckas med att föra ut miljöanpassad upphandling på bred front. Det sparar tid och resurser för upphandlare och det ger harmoniserade miljökrav gentemot leverantörer, vilket underlättar deras framtagning av information om upphandlingsobjektet.

Hur långt de enskilda kraven ska gå måste givetvis analyseras för den enskilda produktgruppen. Miljömärkning, som ofta har som ambition att premiera de mil- jömässigt bästa produkterna utgör ett bra underlag och komplement till EKU- verktyget, särskilt för de upphandlare som önskar gå längre i sina miljökrav. Det finns dock ett behov av att tydliggöra för upphandlare hur de olika verktygen kan användas. Det är viktigt att Miljöstyrningsrådet i sitt arbete så långt som möjligt utgår ifrån miljömärkningskriterierna och de bakgrundsdokument som tas fram för dessa. Naturvårdsverket föreslår i handlingsplanen hur EKU-verktyget kan utveck- las för att få en bättre effekt.

84

Nordiska ministerrådet (2005) Measuring the environmental soundness of public procurement in the

Nordic countries, TemaNord 2005:505. 85

Virage, et. Al. (2005) Green Public Procurement in Europe. Status overview. Preliminär rapport nov 2005.

86

ANDRA VERKTYG FÖR OFFENTLIGA UPPHANDLARE

Det finns uppenbara kopplingar mellan offentlig upphandling och miljödeklaratio- ner och miljömärkning. Miljömärkningskriterier får användas direkt i kravspecifi- kationen, men det är lagstridigt att kräva att upphandlingsobjektet uppfyller ett visst miljömärke. Alla slags verifikat som visar att produkten uppfyller kraven ska godtas. Framförallt miljömärkningen används som bas för miljökraven i upphand- lingen men skulle troligen kunna utnyttjas än mer. ( Om koordinering av miljö- märkning och EKU-verktyget se avsnitt 10.2). EU-kommissionen har för avsikt att ta fram en handbok om hur miljömärkning kan användas i upphandling.

För att miljödeklarationer verkligen ska kunna användas i upphandling, krävs också att fler sådana tas fram och att informationen presenteras mer lättförståeligt.

Utöver dessa finns det även andra system som upphandlare kan ha stor nytta av bl.a. databasen BASTA, investeringskalkylen87 samt en EU databas med miljöin- formation om varor och tjänster.88 Ett eventuellt register med byggnaders energi- deklarationer kommer också att få stor betydelse för offentliga inköp. Inom ramen för nordiska ministerrådets arbete pågår ett pilotprojekt som syftar till att analysera och beskriva möjligheterna till ett gemensamt nordiskt format för miljökriterier vid upphandling och till ökad nordisk samverkan på området. Även på EU-nivå disku- teras förslag om dylikt samarbete. En ökad samverkan i kriteriearbetet ger tydligare och enhetliga signaler till leverantörer och underlättar deras framtagning av infor- mation.

7.3 Teknikupphandling

7.3.1 Bakgrund

Teknikupphandling är en anbudsprocess i syfte att skynda på utveckling av ny teknik. Meningen med teknikupphandling är att få fram nya produkter, system eller processer som tillgodoser köparnas krav bättre än de produkter som redan finns på marknaden. Teknikupphandling innebär att ett antal inköpare och upphandlare tillsammans utformar en kravspecifikation som en kommande produkt ska uppfylla och åtar sig samtidigt att köpa den produkt som uppfyller dessa krav. Genom att samla grupper av beställare får man en större köparvolym och därmed en större påverkansmöjlighet på tillverkarna. Tillverkarna å sin sida kan till exempel se möj- ligheten att nå nya marknader.

7.3.2 Utvecklingspotential

Teknikupphandling kan fungera som en drivkraft för att öka användningen av mil- jöinformation genom att det i teknikupphandling kan ställas preciserade och pådri- vande miljökrav. Dessa krav medför i sin tur en efterfrågan av miljöinformation. Sverige har både positiva och negativa erfarenheter av teknikupphandling. Reger- ingen har tidigare gjort satsningar på teknikupphandling genom en särskild Miljö-

87

www.klokainvesteringar.nu

88

teknikdelegation. NUTEK har arbetat med teknikupphandlingar med varierande men ofta bra resultat.89 Detsamma gäller för Energimyndigheten90 som för närva- rande arbetar med detta. På EU-nivå har med framgång drivits ett projekt ”Energy- plus”91 som syftat till att ta fram mer energieffektiva vitvaror. Medlemsländerna uppmanas nu av EU-kommissionen92 att ta fram vägledningar eller skapa fora för att främja teknikupphandling. Det är viktigt att teknikupphandling med ett uttryck- ligen brett miljöperspektiv drivs i ökad grad på nationell nivå. Teknikupphandling skulle också kunna fungera som en drivkraft för att i ännu högre grad integrera miljöaspekter med andra aspekter som t.ex. kvalitet och arbetsmiljö för att inte riskera att alltför ensidiga krav kan leda till försämrad funktion etc. I Sverige har nyligen inrättats ett särskilt miljöteknikcenter, SWENTEC, som ska arbeta för att stärka svenska företags affärsmöjligheter och konkurrenskraft inom miljöteknik och miljöanpassade produkter. Nutek är värdmyndighet för det nya rådet och har i uppdrag att organisera verksamheten. Det är inte i detalj klart vad SWENTEC ska ägna sig åt men teknikupphandling skulle ev. kunna rymmas inom ramen för verk- samheten. Det är viktigt att ta tillvara erfarenheter och kompetenser från bl.a. Energimyndigheten och Nutek. Även Miljöstyrningsrådet skulle kunna ha en roll genom att tillse att resultaten av teknikupphandlingar förs in i den löpande miljö- anpassade upphandlingen via EKU-verktyget.

7.4 Livscykelkostnad

7.4.1 Bakgrund

Det finns ofta ekonomiska fördelar med att göra val som också är bra för mil- jön.93Men takten i genomförandet av lönsamma åtgärder är långsam av flera skäl. Företag och hushåll fattar ofta beslut baserade på synliga kostnader och intäkter förknippade med olika alternativ. Således måste värdet av lägre förbrukning av energi och andra resurser synliggöras i ekonomiska termer för att vägas in i be- slutsfattande. Ett sätt att synliggöra miljövinster ekonomiskt är att beräkna livscy- kelkostnaderna för olika alternativ. Med livscykelkostnad eller ”Life Cycle Cost” (LCC) menas att räkna samman kostnader för en produkt under hela dess livslängd.

Kostnader som uttag av råvaror, investeringar, tillverkning, drift och återvin- ning, beräknas för att kunna jämföra olika produkter och investeringsalternativ och därmed hitta det mest kostnadseffektiva sättet att t.ex. producera och använda en produkt. Livscykelkostnaden bygger på de kostnader som måste betalas under produktens livslängd, varför ej prissatta miljökostnader inte inkluderas i livscykel- kostnaden. En energisnålare produkt kan bli mer lönsam än en vanlig, eftersom de

89

NUTEK (1996) Co-operative Procurement, NUTEK B1996:3

90

Energimyndigheten (2004) Teknikupphandling som styrmedel- metodik och exempel

91

http://www.energy-plus.org

92

European Commission (2005) Guidelines for Member States to set up Action Plans on Green Public

procurement 93

högre produktionskostnaderna tas igen av de lägre driftskostnaderna. Det finns en rad olika men snarlika metoder för att beräkna livscykelkostnader94 som t ex :

• Full cost accounting (FCA), handlar om att identifiera och kvantifiera di- rekta, indirekta och icke-påtagliga kostnader under livscykeln för produk- ten, produktlinje, process, service eller aktivitet.

• Full cost environmental accounting (FCEA), behandlar samma kostnads- koncept som FCA men betonar miljö tydligare.

• Total cost assessment (TCA), en långsiktig, omfattande finansiell analys av interna kostnader och besparingar till följd av en investering.

• Life cycle accounting (LCA), en analys av produktspecifika kostnader i ett livscykelperspektiv.

• Life cycle cost assessement (LCCA), en systematisk process för att utvär- dera livscykelkostnaderna för en produkt eller service genom att identifiera miljökonsekvenser och beräkna ett monetärt värde av dessa konsekvenser. • Life cycle costing (LCC), en summering av totala kostnader för en pro-

dukt, process eller aktivitet diskonterad över livscykeln.

Energimyndigheten har låtit ta fram ett verktyg som heter ”Kalkylera med LCCe- nergi” och som syftar till att beskriva hur man beräknar livscykelkostnader för att få bästa resultat vid upphandling. Energimyndigheten och Naturvårdsverket har i en gemensam rapport visat hur energikostnader kan beräknas under inköp och användningsfasen samt gett en rad exempel på lönsamma åtgärder inom olika indu- stribranscher.95 LCC-studier är ett verktyg primärt för forskare och experter men kan även användas inom marknadsföring.

7.4.2 Utvecklingspotential

Liksom LCA, är LCC ett resurskrävande verktyg som huvudsakligen vänder sig till experter. Låg livscykelkostnad kan men behöver inte betyda att produkten är miljö- anpassad. I en studie inom ramen för DANTES-projektet (se bilaga 12) har dock ett försök gjorts i syfte att använda LCA- information för att identifiera och mäta mil- jörelaterade kostnader och intäkter i en LCC.

Trots att verktyget är komplicerat bör det ändå kunna ha en framtid i syfte att ge underlag för företag vid t.ex. produktutveckling och för att ge bra säljargument för kunder och därmed fungera som en drivkraft för ökad användning av miljöin- formation. Naturvårdsverkets anser att det är önskvärt att LCC tillämpas i ökad utsträckning. Det finns idag inga standarder över vilka kostnader som bör inklude- ras i en LCC-studie. Vilka kostnader som inkluderas beror på vilken metod som används. Detta betyder att rangordning av produkter kan styras mer av metodval för kostnadsberäkningarna än de egenskaper hos produkterna man önskar jämföra. För att kunna jämföra olika produkter med avseende på LCC bör därför åtminstone

94

Gluch P, Baumann H, (2004). The life cycle costing (LCC) approach: a conceptual discussion of its

usefulness for environmental decision-making. Building and Environment, 39:571-580. 95

Energimyndigheten och Naturvårdsverket (2001) Energieffektivisering i industrin. Bra för lönsamhet och miljö. EMIL 1

på sikt en enhetlig metod t.ex. i form av en standard utvecklas. En enhetlig metod möjliggör jämförelser mellan olika alternativ, ökar tydlighet och begriplighet för mottagare av resultatet samt effektiviserar framtida arbete med att beräkna LCC.

Det finns behov av att också kommunicera totalkostnad för inköp och använd- ning till konsumenter och upphandlare i form av mer förenklade LCC, framförallt för produkter där en stor del av miljöpåverkan och kostnaden uppkommer under användningen av produkten. Denna tanke får också stöd i betänkandet SOU 2005:51. Se vidare kapitel 12.