Arbetet för att nå det tillstånd som miljökvalitetsmålen och generationsmålet beskriver sker med hjälp av miljöpolitiken och genom insatser inom andra politik- områden. Miljömålen kräver, liksom andra hänsynsmål, tvärsektoriella insatser. Stora delar av samhället och en rad aktörer på alla nivåer är involverade och de insatser och initiativ som kan komma till stånd är av central betydelse för utveck- lingen framåt. Miljöproblemen är komplexa inte minst utifrån påverkansmöjlig- het, långa eftersläpningstider och utifrån komplicerade samband i naturmiljön. Miljöproblemen, liksom problem inom andra liknande målområden4, skapar extra
utmaningar för de politiker som ska besluta om styrmedel och för de aktörer som sedan ska utföra dem. Komplexiteten skapar också problem när effekterna ska följas upp och utvärderas.
I den fördjupade utvärderingen från 2008 drogs en rad slutsatser om hur mil- jöarbetet fungerade, varför målen inte nåddes och vilka insatser som krävdes. Flertalet av budskapen som då lyftes är aktuella även i dag, bland annat att miljö- perspektivet i större utsträckning bör integreras hos olika aktörer och i olika sektorer, inte minst inom näringslivet, att den enskildes val är viktigt, att politisk beslutskraft krävs för att lösa intressekonflikter och att den internationella arenan är viktig att satsa på. Då konstaterades också att många av de åtgärder som beslu- tats inte genomfördes av olika skäl. I gapanalysen i tidigare avsnitt (tabell 3) är två orsaker till att målen inte nås kopplat till förekomsten av styrmedel och dess bristande tillämpning. I kommande avsnitt studeras närmare vad detta innefattar.
Styrmedlens roll i miljöarbetet
Styrmedel är de instrument staten använder för att skapa åtgärder som bidrar till måluppfyllelse. Åtgärden kan vara såväl en fysisk förändring (till exempel inves- tering i reningsutrustning eller anläggning av en våtmark) som en beteendemässig förändring (till exempel att åka kollektivt istället för att ta bilen, att sopsortera eller att köpa miljövänligare produkter). Åtgärder kan genomföras av privatperso- ner, organisationer, företag eller inom den offentliga sektorn.5 Det finns fyra typer
av styrmedel: administrativa, ekonomiska, information och forskning.
De administrativa styrmedlen är av stor vikt för det svenska miljöarbetet och bland dem har miljöbalken en central roll. Internationella konventioner och EU- lagstiftning utgör grunden för en stor del av de nationella administrativa styrmed- len. EU-förordningar är direkt styrande, vilket till exempel är fallet med lagstift- ning som rör kemikalier (Reach).
4 Folkhälsopolitiken är ett exempel.
Administrativa styrmedel utgör ofta en grund för ekonomiska styrmedel och för information. Internationella styrmedel som har stor inverkan på måluppfyllelse för flera av de svenska miljömålen är FN:s luftvårdskonvention, FN:s konvention om biologisk mångfald samt Montrealprotokollet. Viktiga EU-direktiv är ram- direktivet för vatten, havsmiljödirektivet samt art- och habitatdirektivet. Dessa konventioner och direktiv styr direkt eller omsätts till bland annat lagar, förord- ningar och skatter som styr miljöarbetet nationellt.
Politiska beslut implementeras
I och med den nya bedömningsgrunden för miljömålen får politiken och de insat- ser och styrmedel som föreslås och genomförs en mycket mer central roll.
Beslut som fattas på politisk nivå måste genomföras av en rad olika aktörer för att politiken ska ge effekt. Det så kallade implementeringsproblemet, att alla beslut inte genomförs som det var tänkt, är viktigt att reflektera över när effekten av olika typer av insatser och politik ska bedömas.6
Implementeringen av politiken kan belysas i en så kallad interventionskedja7,
där bland annat prestationer (i form av exempelvis styrmedel och åtgärder), effek- ter (såväl i samhället som i miljön) och viktiga aktörer kan identifieras och sättas i ett sammanhang.
Interventionskedjan i figur 2 beskriver genomförandeförloppet med fokus på styrmedel och åtgärder i miljöarbetet som initieras i den svenska förvaltningen. Kedjan utgår från mål- och resultatstyrningen i staten, det vill säga en tänkt ideal- bild med politiska mål (1) som utgångspunkt. I nästa steg beslutas om politikens inriktning och om enskilda styrmedel (2). Beslut tas främst av riksdag, regering och centrala myndigheter, beroende på typ av styrmedel. Administration av styr- medel (3) handlar om att skapa tydlighet och förutsättningar för att de ska kunna implementeras, till exempel genom information, vägledning, metodutveckling och utvärdering. Regeringen, centrala och regionala myndigheter är viktiga aktörer här. Styrmedlen ska sedan leda till att lämpliga åtgärder planeras och genomförs (4), vilket kräver att frågan prioriteras och att planer upprättas. Både offentliga och icke-offentliga aktörer genomför sedan åtgärder (5, 6) som påverkar miljötill- ståndet i riktning mot att miljömålen uppnås. Styrmedlen leder således via effekter i samhället till effekter i miljön, som i sin tur innebär att miljötillståndet förbättras (7) och slutligen att uppsatta mål kan nås (8). Det är dock aktörerna som ”väljer” om de ska genomföra åtgärden. Först i efterhand, när styrmedlet och dess effekter utvärderas, går det att säga om styrmedlet träffat rätt, det vill säga lett till åtgär- der som inneburit ett förbättrat miljötillstånd.
6 Rothstein, Bo (red) 1991. Politik som organisation. s 13–14, Vedung, Evert 1998. Utvärde- ring i politik och förvaltning. s 37
Figur 2. Interventionskedjan illustrerar genomförande och effekter av styrmedel kopplade till miljömålen. Politiska mål MIljömål nås IMPLEMENTERING 1 8 Inriktning av politiken, beslut om styrmedel Styrmedel administreras (offentliga aktörer) Åtgärder planeras (offentliga aktörer) Åtgärder genomförs (offentliga aktörer) 2 3 4 5 Miljö- tillståndet förbättras Åtgärder genomförs (offentliga och icke- offentliga aktörer) 6 7
Olika former av administrativa styrmedel har ofta en längre väg genom förvalt- ningen innan åtgärder genomförs. Ett sådant exempel är tillsyn enligt miljöbalken. I andra fall ger styrmedlen direkta effekter på miljön, till exempel länsstyrelsernas åtgärdsarbete för skydd av värdefull natur – där miljötillståndet förbättras av att åtgärder genomförs. Vissa styrmedel har en kortare väg genom implementerings- kedjan, exempelvis kväveoxidavgiften som syftar till att minska kväveutsläppen hos företag, och där ett beslut direkt innebär att det vidtas en åtgärd.
Interventionskedjan avspeglar inte alla dimensioner av ett verkligt genomför- andeförlopp. Till exempel påverkar beslut tagna inom andra politikområden och övriga faktorer i omvärlden i olika grad huruvida ett styrmedel med tillhörande åtgärder är tillräckliga för att uppnå en förbättring i miljötillståndet. Incitament till att åtgärder genomförs kan också ligga utanför denna kedja, till exempel fri- stående initiativ inom näringslivet som har en positiv påverkan på miljötillståndet. Målen i sig kan också ge upphov till direkta åtgärder i samhället, till exempel beteendeförändringar som kommer av att miljöfrågor diskuteras politiskt.
Utvecklingsområden kopplat till styrmedlen
Orsaker till att det miljöarbete som genomförs inte är tillräckligt för att uppnå målen är många och kan härledas till en rad faktorer. Det kan bero på brister i implementeringen, till exempel att det saknas styrmedel eller att styrmedlen inte är tillräckligt kraftfulla, att förväntade åtgärder för ett visst styrmedel prioriteras ned eller att kunskap eller resurser saknas för att kunna genomföra åtgärder på ett tillräckligt sätt. Orsaker kan även härledas till otillräckliga incitament för beteen- deförändringar eller till yttre faktorer såsom trender i omvärlden.
I bedömningsunderlagen för miljökvalitetsmålen och i kapitel 4 om styrmedel lyfts olika typer av problematik fram kopplat till genomförandet av miljöarbetet för de olika miljökvalitetsmålen. I tabell 3 nedan redovisas i vilken del av inter- ventionskedjan (figur 2) som vart och ett av målen främst har utvecklingsbehov. Genom att påvisa detta synliggörs på vilken nivå som förstärkning eller utveckling
behövs och vilka aktörer som främst är berörda. Allt som sker i miljöarbetet syns inte i kedjan, fokus är på styrmedel och åtgärder som upprättas inom förvaltning och som offentliga och icke-offentliga aktörer agerar utifrån.
Tabell 3. Utvecklingsbehov i de olika delarna av interventionskedjan för miljökvalitetsmålen.
Beslut om styrmedel (2) Styrmedel administreras (3) Åtgärder planeras (4) Åtgärder genomförs (offentliga aktörer) (5) Åtgärder genomförs (offentliga och icke-offentliga) (6) Begränsad klimatpåverkan X X Frisk luft X X Bara naturlig försurning X X Giftfri miljö X X X X X Skyddande ozonskikt X X Säker strålmiljö X Ingen övergödning X X X Levande sjöar och vattendrag X X Grundvatten av god kvalitet X X X X Hav i balans samt levande kust och skärgård X X X Myllrande våt- marker X X X Levande skogar X X X
Ett rikt odlings- landskap X X X Storslagen fjällmiljö X X X God bebyggd miljö X X X X Ett rikt växt- och djurliv X X X
BEHOV AV UTVEcKLING AV STyRMEDEL
Inom flera av miljökvalitetsmålen finns behov av beslut om nya styrmedel
(kolumn 2). Det kan vara behov av beslut på en internationell nivå, som till exem- pel för miljökvalitetsmålet Bara naturlig försurning där mer långtgående beslut om utsläppsmål och styrmedel inom EU och FN efterfrågas. Det samma gäller Ingen övergödning, där viktiga delar av havsmiljödirektivet ännu inte är på plats och besluten utifrån de marina konventionerna i dag inte är så kraftfulla. Avgö- rande för måluppfyllelsen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan är att ett nytt kraftfull globalt klimatavtal upprättas och huruvida de stora utsläppslän- derna skriver under det.
Utvecklingsbehov när det gäller beslut om styrmedel på nationell nivå handlar bland annat om att uppnå större effekter i samhället och miljön genom att skapa kombinationer av styrmedel. För att kunna göra det på ett framgångsrikt sätt behö- ver kunskapen om olika styrmedels effekter öka, något som är tydligt för flertalet miljökvalitetsmål. Det kan även handla om att EU-lagstiftning behöver implemente- ras i svensk lagstiftning, som exempelvis styrmedel som rör främmande arter (Ett rikt växt- och djurliv). Befintliga styrmedel kan också behöva skärpas, såsom kväveoxidavgiften som är betydelsefull för måluppfyllelse av miljökvalitetsmålet Frisk luft, eller förtydligas i instruktioner och regleringsbrev för myndigheter.
Administration av styrmedel handlar om hur de ska implementeras (kolumn 3). Ett viktigt utvecklingsområde som utkristalliseras för flera av miljökvalitetsmå- len är information och vägledning till offentliga aktörer, näringsliv och individer. Nationell och regional tillsynsvägledning och rådgivning är ett område som kräver ständig utveckling för att vara aktuell och för att kunna utgöra ett tillräckligt stöd för att tillsynsmyndigheter och miljöpåverkande aktörer ska kunna agera ”rätt”. Andra områden med utvecklingspotential, där ett flertal av målen berörs, är forsk- ning, utveckling av metoder, uppföljning och utvärdering. Miljökvalitetsmålet Giftfri miljö är beroende av kontinuerlig ny kunskap om farliga ämnen, eftersom bristande kunskap gör det svårt att göra rätt och att följa upp. Ett annat exem- pel är att insatser behövs för att skydda och bevara arter inom fjällmiljön, såväl genom mer kunskap som bättre metoder. I vissa fall finns relevanta forskningsre- sultat, men det råder brister i kunskapsöverföringen mellan forskare och avnäma- re. Åtgärder för att överbrygga ett sådant glapp behövs bland annat för att uppnå miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap.
En tydligare ansvarsfördelning mellan olika aktörer är ett annat utvecklingsom- råde. Till exempel finns det oklarheter i fördelningen av tillsynsansvar mellan läns- styrelser och kommuner vad gäller efterbehandling av förorenade områden, något som påverkar miljötillståndet och måluppfyllelsen av Giftfri miljö negativt. Inom miljökvalitetsmålet Säker strålmiljö saknas en tydlig ansvarsfördelning och krav på planer för radioaktivt avfall. I vilken utsträckning ett område lyfts och tas hän-
syn till på ett övergripande plan får även det effekter för huruvida styrmedel leder till åtgärder. En problematik inom skogssektorn är att det existerar flera konkur- rerande målbilder om vad som är god miljöhänsyn, vilket får en negativ inverkan på bland annat Levande skogar. Ett annat exempel är att grundvattenfrågorna i större utsträckning behöver beaktas inom vattenförvaltningen och samhällsplane- ringen för att miljökvalitetsmålet Grundvatten av god kvalitet ska kunna nås. BEHOV AV FÖRBÄTTRAD PRIORITERING OcH PLANERING AV ÅTGÄRDER
I stor utsträckning finns möjligheter att göra miljöförbättrande insatser på natio- nell nivå då styrmedel finns beslutade. Även om styrmedel är beslutade kan dessa behöva kompletteras och administrationen av dem kan stärkas. Trots att styr- medel i många fall är beslutade har inte åtgärder genomförts i den utsträckning som behövs för flera av miljömålen. En av orsakerna handlar om prioritering och planering av åtgärder (kolumn 4). För att kunna göra välgrundande avvägningar behövs kunskap och förståelse för vad som bör prioriteras och vad som kan prio- riteras bort, samt vad effekterna av detta blir ur ett långsiktigt perspektiv. Det är därför problematiskt att översiktplanerna inte är uppdaterade i många kommuner. Därutöver har de nya krav som PBL ställer om att kommunernas översiktplaner ska ta hänsyn till nationella och regionala miljömål ännu inte fått genomslag. Knappt hälften av kommunerna har hittills arbetat med miljökvalitetsmål i sina översiktsplaner. Att inte PBL8 tillämpas så som det var tänkt kan innebära en
negativ påverkan på måluppfyllelsen för flera av miljökvalitetsmålen, däribland God bebyggd miljö, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap.
En annan orsak till brister som härrör till denna del av interventionskedjan är att intentionerna i en lagstiftning inte följs i och med att andra politikområden såsom regional utveckling prioriteras högre, exempelvis påverkar det bevarandet av stränder för friluftsliv och rekreation (Hav i balans samt levande kust och skärgård). I det stora hela behöver planeringsarbete prioriteras i högre utsträck- ning, dels för kontinuitet i genomförandet, dels för att kunna följa upp, utvärdera och utveckla miljöarbetet.
BEHOV AV MER KUNSKAP OM DRIVKRAFTER SOM LEDER TILL ÅTGÄRDER Nästa del i inventeringskedjan är att åtgärder genomförs av såväl offentliga som icke-offentliga aktörer (kolumn 5 och 6). Att bristerna främst är synliga för offentliga aktörer kan bero på att det finns mest kunskap om hur deras miljö- arbete fungerar. Detta återspeglas i det faktum att andra aktörers miljöarbete eller bristande miljöarbete inte beskrivs i samma utsträckning i bedömningarna av miljökvalitetsmålen.
Att åtgärder inte genomförs handlar i stor utsträckning om brist på resurser, kunskap och kompetens. En fungerande tillsynsvägledning på nationell och regio- nal nivå samt en effektiv och likvärdig operativ tillsyn från tillsynsmyndigheterna är viktiga verktyg för att säkerställa att syftet med miljöbalken uppfylls. Det krävs välgrundad prioritering, tillräcklig information, kunskap och resurser hos myn- digheterna för att de ska kunna genomföra tillsynen, något som saknas på många håll. Förutsättningarna för tillsynsmyndigheterna skiljer sig mycket, bland annat beroende på storlek på förvaltning och det geografiska område inom vilken till- synen ska utföras. Även andra politikområden och intressen kan få betydelse för tillsynen. Flera exempel på miljökvalitetsmål där det saknas resurser finns. Ett är Myllrande våtmarker, där ytterligare finansiering och personella resurser krävs för att myndigheterna ska kunna genomföra de åtgärder som behövs. Ett annat exem- pel är brist på kunskap och resurser för att upprätta skyddande områden inom Hav i balans samt levande kust och skärgård.
Exempel på ett styrmedel riktat till icke-offentliga aktörer som inte utgör till- räckligt incitament för förändring handlar om återvinning av byggnadsmaterial, där kunskapsbrist försvårar och bättre information skulle kunna öka återvin- ningen. Skatten på naturgrus är ett bra ekonomiskt styrmedel, men den skulle behöva uppfattas som grön skatteväxling, det vill säga en ekonomisk återbäring till branschen för goda miljöåtgärder, för att få bättre genomslag. Ett mer övergri- pande exempel som påverkar måluppfyllelsen av flera mål är att det kan upplevas billigare att göra fel än rätt, eftersom få kontroller görs och tillsynen inom olika områden inte genomförs i tillräcklig utsträckning.
FRAMGÅNGSFAKTORER SOM NÄMNS INOM FLERA MILJÖKVALITETSMÅL Måluppfyllelsen för flera av miljökvalitetsmålen, däribland Ingen övergödning, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv är beroende av den framtida inriktningen av EU:s jordbrukspolitik och dess effekter. Landsbygdsprogrammets utformning kommer att ha betydande effekt för mål- uppfyllelsen av flertalet mål, bland annat Ingen övergödning, Grundvatten av god kvalitet, Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande skogar och Ett rikt odlingslandskap. Den internationellt beslutade strikta regleringen av sjöfar- tens utsläpp behöver kompletteras för att kunna bidra till måluppfyllelse för bland annat Frisk luft, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Målberedning- ens förslag till strategi för markanvändning och strategi för en sammanhållen vat- tenpolitik är också viktiga faktorer.
Generellt behövs ett helhetstänkande för att nå längre i miljöarbetet. Miljöfrå- gorna kan inte hanteras separat utan måste integreras i andra politikområden för att miljömålen ska kunna nås. Exempel på helhetstänkande på olika nivåer som återkommer i bedömningarna är till exempel behovet av översiktsplaner enligt PBL, sektorsöverskridande strategier, åtgärder för hela landskapet (mark och
vatten) samt insatser för landsbygdsutveckling. Det saknas i dag även en heltäckan- de kulturmiljöövervakning och hänsynsregeln behöver stärkas. Ett ytterligare behov för att nå målen är att integrera miljö och hälsa och tydliggöra deras samband.
Prövningssystemet inom miljöbalken är ett viktigt styrmedel för att nå mål- uppfyllelse inom flera miljökvalitetsmål. Detta gäller Frisk luft, Bara naturlig försurning, Giftfri miljö, Ingen övergödning, Levande sjöar och vattendrag, Hav i balans samt levande kust och skärgård samt Storslagen fjällmiljö. Andra exempel på styrmedel som fått effekt är energi- och koldioxidskatter (Begränsad klimatpåverkan), projektet Greppa näringen (Ingen övergödning), LONA- och LOVA-bidragen (Ett rikt växt- och djurliv), höga och ökade skatter på eldnings- olja och deponering samt den nationella avfallsplanen med tillhörande styrmedel (God bebyggd miljö). Bra koppling mellan forskning och politik nämns även som en viktig framgångsfaktor (Bara naturlig försurning). Som nämnts ovan är för- bättringar i samhällsplaneringen en central framgångsfaktor för att kunna väga olika intressen mot varandra och därmed integrera miljömålen i planeringen för vårt nyttjande av mark- och vattenresurser.
Situationen för miljöarbetet på regional och lokal nivå
Länsstyrelserna har en viktig roll i miljöarbetet. Kapitel 6 i rapporten om miljöar- betet på regional och lokal nivå visar att många av länsstyrelsernas uppdrag ligger i linje med miljömålen. Uppdragen omfattar tillsyn, prövning och tillsynsvägled- ning enligt miljöbalken, naturvård, kulturmiljöarbete, energi- och klimatarbete, vattenvårdsarbete, landsbygdsutveckling och Skogsstyrelsens miljöarbete. Särskilt tydligt har miljömålen varit för strategisk planering inom tillsyn och tillsynsväg- ledning av miljöskydd, Skogsstyrelsens miljöarbete, energi- och klimatarbete och vattenvårdsarbete. Denna grupp av regionala uppdrag behöver framför allt ha tillräckligt med resurser.
Det finns även uppdrag som i mindre utsträckning samstämmer med miljömå- len. I dessa är det mindre vanligt att strategisk planering sker. För regional tillväxt, näringslivsutveckling och regional transportplanering finns andra mål som delvis leder till konflikter med miljömålen. För samhällsplanering, underlag och vägled- ning enligt PBL är konflikterna inte riktigt lika tydliga. När det gäller folkhälsoar- betet finns få konflikter, men området är svagt utvecklat på de flesta länsstyrelser. Gemensamt för ovan nämnda uppdrag är att det är kommunen eller regionen och inte länsstyrelsen som är huvudman. I dessa uppdrag behöver miljömålsintegre- ringen stärkas i hela kedjan med mer planering, samverkan och i vissa fall skarpa- re styrmedel. Länsstyrelserna önskar också metodutveckling kring hur miljömålen bättre ska integreras i tillämpningen, inte minst i samhällsplaneringen.
Länsstyrelserna har också i varierande grad kännedom om hur integrerat miljö- arbetet är i olika sektorer som de arbetar med eller berörs av. Det är tydligt att
drivkrafter för miljöarbetet i första hand är ekonomisk konkurrens, internatio- nella standarder och lagstiftning samt i liten omfattning miljömålen. Miljömåls-