Styrmedel som påverkat möjligheterna att nå målet
Mycket har gjorts de senaste årtiondena för att minska den negativa påverkan på havet. I Sverige har vi t.ex. renat avloppsutsläpp från tätorter och industrier, redu- cerat jordbrukets näringsutsläpp, satt stopp för användning av en rad miljögifter och infört restriktioner mot byggande och annan exploatering av kustzonen. Dess- utom har vi fastställt ambitiösa mål för miljöarbetet i och med arbetet med miljö- kvalitetsmålen.
Även internationellt har flera åtgärder vidtagits. Det finns en rad goda föresat- ser som manifesterar sig i flera nya regionala och globala konventioner om havs- miljön. Stränga restriktioner råder t.ex. mot avfallsdumpning och oljeutsläpp från fartyg. Nyare konventioner avser minskad användning av giftiga båtbottenfärger och minskad spridning av främmande arter med barlastvatten.
I de regionala HELCOM- och OSPAR-konventionerna har man enats om att begränsa utsläppen av näringsämnen och andra föroreningar till Östersjön och Nordostatlanten (inkl. Västerhavet och Nordsjön). Inom HELCOM och OSPAR har man också på senare år insett behovet av skydd mot exploatering av känsliga
kust- och havsområden. I Gdanskkonventionen erkänner Östersjöländerna sitt an- svar för att skydda fisk och andra levande resurser i Östersjön.
Fisket inom EU: s medlemsstater regleras sedan 1983 inom den gemensamma fiskeripolitiken (GFP) som uppdaterades år 2003. Regleringarna omfattar bl.a. fångstkvoter, minimimått på fisk och tekniska bevarandeåtgärder för merparten av de kommersiellt viktiga arterna.
Trots detta kvarstår många miljöproblem. En anledning är att de internationella konventionerna inte alltid är bindande utan bara rekommendationer. HELCOM- konventionen är ett sådant exempel. Men efter många år följs trots allt många av rekommendationerna idag. Hade konventionen varit bindande hade dock åtgärder vidtagits betydligt tidigare, och efterlevnaden hade varit bättre.
Många problem finns också kvar eftersom de näringar som nyttjar havet fortfa- rande hävdar sin rätt till havet och dess resurser utan att tillräckligt erkänna skyl- digheter och ansvar för att skydda de marina ekosystemen. Även FN:s havsrätts- konvention lägger tonvikten på rätten till nyttjande. Kortsiktiga ekonomiska intres- sen går fortfarande före skyddet av miljön.
Ytterligare en anledning till miljöproblemen i havet är att ansvaret för havsmil- jön är splittrat både nationellt och internationellt. Regleringen av de verksamheter som nyttjar havet ligger på olika myndigheter och departement i Sverige. En lik- nande splittring finns också inom EU. Inte ens på kommunal och regional nivå är arbetet samordnat, bl.a. eftersom det saknas en samlad kommunal och regional planering av kusten. Trots restriktioner mot byggande och exploatering fortsätter andelen opåverkade stränder att minska snabbt nära storstadsområdena.
Bristande kunskapsunderlag bidrar till problemen, eftersom kartläggningen av den marina miljön bara har börjat.
Flertalet länder som angränsar till svenskt vatten ingår numer i EU, och det ger hopp om förbättring. Vattenmiljöarbetet inom EU är på väg att bli mer samordnat och kraftfullt än tidigare. Främst gäller det EU:s ramdirektiv för vatten som antogs år 2000 och som stegvis börjat införas i medlemsländernas lagstiftning och vatten- miljöarbete. Syftet med direktivet är att samtliga inlands- och kustvatten inom EU ska ha uppnått ”god ekologisk och kemisk status” till år 2015. Vattendirektivet berör dock inte områden utanför territorialvattengränsen.
Hoppet om förbättring för havsmiljön handlar dock inte bara om miljöpolitik utan hänger bl.a. mycket på vad som händer med EU-ländernas jordbruk, fiske, transportsystem och ekonomiska tillväxt. Risken är att jordbruks- och fiskepoliti- ken även i fortsättningen kommer att gynna kortsiktiga ekonomiska intressen fram- för ett långsiktigt hållbar nyttjande.
Hur arbetar samhället med målet?
I juli 2002 tillsatte regeringen en havsmiljökommission. Den fick till uppgift att sammanfatta kunskapsläget om miljötillståndet i kust och havsområden, utforma strategier och föreslå åtgärder för att bryta den negativa trenden i havsmiljön så att miljökvalitetsmålen Ingen övergödning, Giftfri miljö och Hav i balans samt levan- de kust och skärgård skulle kunna nås till år 2020.
Det ledde till att regeringen år 2005 kunde presentera en nationell strategi för havsmiljön (Skr. 2004/05:173) där inriktningen för svenskt havsmiljöarbete pekas ut. Strategin grundar sig på Havsmiljökommissionens betänkande (SOU 2003:72), och kompletterar de förslag som regeringen lämnade i propositionen Svenska mil- jömål – ett gemensamt uppdrag (Prop. 2004/05:150).
Utgångspunkten i strategin är att en ny förvaltning av havet bör baseras på eko- systemansatsen. Man pekar också på att ett fördjupat internationellt samarbete, särskilt inom EU och övriga Europa, är en förutsättning för framgång. En ny mo- dell för förvaltning av havsmiljön bör etableras med större samordning mellan myndigheter med havsmiljörelaterad verksamhet.
Som ett led i arbetet med att genomföra den nationella havsmiljöstrategin fick Naturvårdsverket i uppdrag att i samråd med 15 myndigheter ta fram ett förslag till en samlad aktionsplan för havsmiljön. Förslaget presenterades i maj 2006.
Den föreslagna aktionsplanen består av 30 genomförbara åtgärder som kom- pletterar det omfattande arbete som redan pågår för att förbättra havsmiljön. Några av de viktigaste åtgärderna är att minska utsläppen av övergödande ämnen i de mest läckagekänsliga områdena, att införa ett fiskekonto som stabiliserar ekonomin inom fisket, att öka tillgängligheten till marina data och peka ut myndighetsansvar för öppet hav. På regeringens uppdrag har också 16 myndighetschefer bildat en grupp, SamHav, för att bl.a. undanröja eventuella hinder i genomförandet av Ak- tionsplanen och andra havsmiljöanknutna frågor.
Också inom EU pågår arbete för att stärka de marina frågorna. Kommissionen presenterade ett meddelande om en marin strategi och förslag till direktiv under 2005. EU: s marina strategi syftar till en bättre samordning av olika marina frågor och därigenom till en mer sammanhållen havsresurs- och miljöpolitik. I det tillhö- rande marina direktivet anges mer i detalj hur arbetet med att förbättra den marina miljön ska bedrivas. Dessutom håller en maritim strategi på att utarbetas. Den har fokus på arbetstillfällen, konkurrenskraft och resursanvändning. Den marina strate- gin är tänkt att utgöra miljödelen i den maritima strategin.
En gemensam fiskeripolitik
Sveriges havsfiske regleras10 inom den gemensamma fiskeripolitiken och omfattar bl.a. fångstkvoter, minimimått på fisk och tekniska bevarandeåtgärder för merpar- ten av de kommersiellt viktiga arterna. Svenska fiskeribiologer medverkar till att ta fram vetenskapligt underlag till beståndsuppskattningar som görs inom ICES. ICES ger sedan råd till EU, fiskerikommissioner och enskilda nationer om lämpliga fångstuttag m.m.
De regler för fisket som beslutas av ministerrådet är vanligtvis mycket detalje- rade och lämnar endast en mindre del av genomförandet åt kommissionen. En årlig förordning om följande års fiske tas i slutet av december varje år (TAC och kvot-
10
Med havsfiske avses områden i ekonomiska zoner och i territoriet där avtal finns med Norge, Dan- mark och Finland.
förordningen). De svenska ståndpunkterna förbereds i första hand av Fiskeriverket i nära samråd med Jordbruksdepartementet.
Reglerna och kvotsättningen som beslutas av EG håller på att förändras i enlig- het med försiktighetsprincipen och en ekosystembaserad förvaltning för att göra fisket mer långsiktigt och ekologiskt hållbart. Sverige kan framförallt påverka in- nehållet i de förordningar som beslutas inom ramen för den gemensamma fiskepo- litiken genom att driva våra nationella miljömålsfrågor inom rådets arbetsgrupper för interna och externa fiskeripolitiska frågor. Förslag som utgår från säkra veten- skapliga underlag har goda möjligheter att kunna bidra till att fiskeripolitiken på sikt blir mer miljöanpassad och ekologiskt hållbar.
Förutom förhandlingarna i arbetsgrupperna har de nyligen inrättade regionala rådgivande nämnderna (en för Nordsjön och en för Östersjön) börjat fungera som en viktig rådgivare till kommissionen. Nämnderna har inrättats för att de direkt berörda fiskarna, miljöorganisationer m.fl. regionala intressenter ska få en större möjlighet att påverka de förslag till förordningar som tas fram inom kommissionen. Medlemsstaterna har också rätt att delta som observatörer.
En av de absolut viktigaste förvaltningsåtgärderna under de kommande åren bedöms vara kraftiga åtgärder för att minimera olagligt och icke rapporterat fiske. Ett förbud mot att kasta ut fisk (discard) och att sortera bort mindre värdefull fisk håller på att förberedas inom kommissionen.
Den rådgivande kommittén för Nordsjön som EU har inrättat presenterade 2005 ett förslag om försök med s.k. effortbaserad förvaltning i Kattegatt. Skillna- den mellan ett effortreglerat förvaltningssystem och det nuvarande kvotsystemet är att fiskeridödligheten begränsas av antal havdagar i stället för kvoter och ransoner. På så sätt kan mängden kastad fisk minska avsevärt.
Fiskeriverket genomförde tillsammans med samförvaltningsinitiativet i Halland ett försöksfiske i Kattegatt under 2006. Ett storskaligt försök med fiskedagar i Kat- tegatt har dock skjutits på framtiden av EU.
De övriga processerna inom fiskeripolitiken handlar främst om att utarbeta mer långsiktiga förvaltningsplaner för de kommersiellt mest betydelsefulla fiskarterna. En ny förvaltningsplan för torsken i Östersjön antogs av rådet under 2007. Under 2007 avser kommissionen också börja arbeta med en långsiktig förvaltningsplan för laxen i Östersjön. Den ska bl.a. ange hur laxfisket bör regleras fr.o.m. 2008 när det nuvarande drivgarnsfisket har fasats ut.
De långsiktiga förvaltnings- och återhämtningsplanerna ska i högre grad ta sär- skild hänsyn till aspekter som miljö och biologisk mångfald, och kommissionen ser dem som ett starkt styrmedel. Nya planer upprättas kontinuerligt. En viktig kom- ponent i återhämtningsplanerna är begränsning av fiskeansträngningen. Målen i planerna sätts ofta i form av gradvis årlig minskning av fisket för att uppnå den biologiskt rekommenderade nivån på hur mycket fisk som kan fiskas upp.
Sverige kan stödja kommissionens mål som är att dels försöka få igenom en så snabb minskning som möjligt, dels att ekonomisk ersättning ska ges till de fiskare som väljer att sluta fiska.
Internationella Havsforskningsrådet (ICES) är en mellanstatlig organisation för samarbete och utveckling av marin forskning främst i norra Atlanten inklusive
närliggande havsområden som Nordsjön och Östersjön. Forskare från ICES med- lemsländer sammanställer information om de marina ekosystemen som också ut- vecklas till opolitisk vetenskaplig rådgivning efter förfrågan från t.ex. medlemslän- der, EU, OSPAR eller HELCOM.
Delmål 1 Skydd av miljöer
Styrmedel som påverkat möjligheterna att nå delmålet
År 2004 arbetade bara fem länsstyrelser aktivt med marina naturreservat. Därefter har ett antal åtgärder genomförts och styrmedel utvecklats för att förbättra arbetet med marint skydd. De viktigaste åtgärderna har varit förbättring av planeringsun- derlaget för kustnära marina områden, en dialogrunda till samtliga kustlänsstyrelser för att diskutera behov och åtgärder. Hit hör också ett riktat stöd till länsstyrelserna om totalt 15 miljoner kronor för bildande av marina naturreservat. Den förstärkning som samtliga kustlänsstyrelser fick 2006 för att intensifiera arbetet med de akvatis- ka miljökvalitetsmålen har gett en betydande personell resursförstärkning och kompetensutveckling.
Hur arbetar samhället med delmålet?
MARINA NATURRESERVAT – SYFTE OCH ANSVAR
Vid flera av länsstyrelserna och i många kommuner har man varit osäker om syftet med och ansvaret för delmålet om marina naturreservat, något som har försenat arbetet. En del länsstyrelser har också utgått från att det har behövts stora inventer- ingsinsatser och kostsam uppföljning i marina reservat, och det har upplevts som ett ekonomiskt hinder för att inrätta områdesskydd.
Naturvårdsverkets miljömålsdialog med samtliga kustlänsstyrelser 2005 ledde till att otydligheterna kom fram och kunde klargöras. Det är nu tydligt att ansvaret för att prioritera områden och att arbeta med reservatsbildning innanför territorial- vattengränsen ligger på länsstyrelserna. Naturvårdsverket har utarbetat en handbok för skydd av marina områden med höga naturvärden som stöd framförallt till läns- styrelserna men också till kommuner11.
Miljömålspropositionen ”Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag”12 drog
också tydliga gränser mellan naturreservat och områden med fiskeförbud. Det finns dock ett fortsatt stort behov av nationellt stöd och samordning till länsstyrelsers och kommuners arbete med naturreservat, Natura 2000 och vattenförvaltning.
Länsstyrelsens ansvarsområde sträcker sig inte ut i ekonomisk zon (EEZ). Utanför territorialgränsen, i den ekonomiska zonen, ger lagstiftningen ingen möj-
11
Handbok för skydd av marina områden med höga naturvärden, NV rapport 5739
12
lighet att bilda naturreservat. Däremot får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter för att skydda och bevara den marina miljön (jfr 2 § lag om Sveriges ekonomiska zon). Några sådana föreskrifter har ännu inte meddelats. Bemyndigandet att delegera föreskriftsrätten till någon myn- dighet har heller inte utnyttjats. Hur arbetet med skyddet i ekonomisk zon bör be- drivas behöver klargöras.
RESURSER, PRIORITERINGAR, ORGANISATION OCH MARIN KOMPETENS
Det har varit hög intensitet i arbetet med områdesskydd under 2000-talet, både i fråga om naturreservat och Natura 2000- nätverket. Länsstyrelsernas resurser har inte räckt för att genomföra alla mål och åtgärder fullt ut. Därför har det har varit nödvändigt att prioritera. Länsstyrelsernas prioriteringar i naturvårdsarbetet har till stor del grundats sig på hotbilden för olika miljöer, de ekonomiska resurserna för uppdragen och den kunskap som finns inom länsstyrelsen. Där finns ofta en över- vikt för god kompetens när det gäller landmiljö.
Många länsstyrelser har omorganiserat eller bildat projektorganisationer så att samverkan mellan den akvatiska kompetensen och naturskyddsfunktionen har stärkts. Den marinbiologiska och akvatiska kompetensen finns ofta på miljööver- vakningsfunktionen och har stärkts genom de miljömålsmedel som tillfördes läns- styrelsernas ramanslag 2006. Arbetet med bevarandeplaner för marina Natura 2000-naturtyper har gett kunskap om marina områdens bevarandestatus och behov av skydd.
BRISTANDE KUNSKAPSUNDERLAG
Kunskapen om flera marina livsmiljöer och ekologiska processer har ökat genom bl.a. forskningsprogrammet MARBIPP. SAKU-projektet har levererat ett GIS- planeringsunderlag för kustnära områden. Hotbilden för vissa marina miljöer har blivit bättre kända och det har ökat prioriteringen av det marina skyddet.
Behovet att skydda rekryterings- och uppväxtmiljöer för fisk som Fiskeriverket har fäst uppmärksamheten på har varit en bidragande orsak till ett allmänt ökat intresse för marint skydd. Natura 2000-arbetet har fått länsstyrelserna att gå igenom det marina underlag som har varit tillgängligt och bedöma vilka värdefulla marina miljöer som finns.
Som en följd av Natura 2000 och villkoret att göra basinventeringar av vissa prioriterade naturtyper har manualer för inventering och datainsamling skrivits och kurser i inventeringsmetodik hållits för kustlänsstyrelserna. Riktade ekonomiska bidrag till länen har medfört och kommer att medföra ytterligare inventeringsinsat- ser i planerade marina reservatsobjekt.
Det marina kunskaps- och planeringsunderlaget behöver dock kompletteras och förstärkas ytterligare. Länsstyrelserna påpekar mycket samstämmigt behovet att få fram mer detaljrika djup- och bottensubstratskartor. Många av de forsknings- och karteringsprojekt som utförs, som t.ex. MARBIPP, omfattar dock inte Bottniska vikens marina miljö i någon större utsträckning.
Det är svårt att få fram och samordna den marina information som finns. Sekre- tess, hemlighållande av insamlade data och en prissättning som hindrar tillgång till
redan insamlad information är allvarliga problem. Flera åtgärder för att förbättra situationen har föreslagits i ”Aktionsplan för havsmiljön”. Senast i februari 2008 kommer en redovisning av behoven av kunskaps- och planeringsunderlag för havsmiljön (RU 11 NV reg.brev 2006).
RIKTADE EKONOMISKA BIDRAG
Naturvårdsverket har för budgetåren 2005-2007 haft totalt 15 miljoner kronor till förfogande för särskilt stöd till länsstyrelsernas arbete med beslutsunderlag för marina naturreservat och till processtöd i komplicerade ärenden. Dessa medel har fungerat som ett effektivt incitament för samtliga kustlänsstyrelser att börja arbeta med att inrätta marina naturreservat.
Villkoret att bidraget ska gå till arbete med planerade reservatsobjekt i marin miljö och inte till översiktliga inventeringar har bidragit till att länsstyrelserna har inriktat sig på reservatsprocessen. Kostnaden per ytenhet för marina naturreservat är oftast låg, även om man räknar in inventeringar, värdering, förhandling och samrådsprocesser.
Resursbehovet för att skydda marina miljöer är dock stort. De riktade medlen från Naturvårdsverket har bara funnits tillgängliga under en viss tid. Därför är det viktigt att länsstyrelserna också fortsättningsvis prioriterar marina objekt så att medel avsätts för marina naturreservat. Marina inventeringar är kostsamma, och länsstyrelserna har svårt att genomföra dem utan särskilda medel.
SAMORDNING MED REDAN SKYDDADE OMRÅDEN
Cirka 450 naturreservat och över 400 Natura 2000-områden innehåller marina vattenområden. Många av dem kan förväntas ha höga eller mycket höga marina värden. I det marina skyddsarbetet är det därför viktigt att se land och vatten i ett sammanhang och säkerställa att ekosystemprocesser skyddas. Att revidera och utöka befintliga naturreservat kan därför vara ett effektivt sätt att skydda marina värden.
Kunskapsunderlaget för marina delar av redan skyddade områden är dock ofta så bristfälligt att det inte går att utforma ett relevant skydd. Det behövs ofta kom- pletterande undersökningar och inventeringar även i sådana områden.
INTRESSEKONFLIKTER OCH LÅNGA PROCESSER
Det finns många och starka intressen längs kustbandet och i skärgårdarna, och det kan ofta leda till intressekonflikter. I några naturreservatsärenden har processerna blivit mycket långdragna och kantade av konflikter som i realiteten stoppat upp arbetet under flera år.
Ägarförhållandena i marina vattenområden är ofta mycket komplicerade. I all- mänhet är många ägare berörda. Det ger höga utredningskostnader, men framförallt är problemet att hitta metoder för att kommunicera effektivt med ett stort antal intressenter. Det är inte ovanligt med mellan 100 och 500 sakägare i ett skärgårds- reservat. I arbetet med Kosterhavets Nationalpark är ca 2000 sakägare identifiera- de.
Man måste kunna presentera tydliga syften med att införa skydd och reglering- ar och övertygande beskrivningar av värdena för att få en god förankring bland sakägare och intressenter. Det kan i vissa fall vara svårt att förklara syftet med reservatet när markägaren mer upplever det som ett mycket långsiktigt hot. Sådana exempel är skydd av områden som i dag har ett lågt exploateringstryck men där trycket väntas öka över tiden.
Det är viktigt att ha rikliga resurser för samråd, gärna i form av mindre möten. I svåra ärenden kan externa processledare behöva anlitas. Det är också viktigt att uppmärksamma förvaltningsfrågorna för att visa på metoder och förutsättningar för långsiktig förvaltning av resurserna.
I vissa områden kan det i efterhand visa sig att andra verktyg än områdesskydd kan vara mer ändamålsenliga för att förvalta värdena. Ett sätt att öka intresset för skydd i ett marint område kan vara att lyfta fram de marina kulturvärdena.
När man bildar naturreservat i marina miljöer är intrångsersättningarna ofta låga. Många kan känna det svårt att avstå från rättigheter även om dessa rättigheter i praktiken inte har någon större ekonomisk betydelse för den enskilde.
FISKEINTRESSEN
Fiskeintressena har varit och är fortfarande i stor utsträckning skeptiska och avvak- tande till det vidare arbetet med marina naturreservat. Uppdraget att inrätta ett fiskeförbudsområde i ett av de marina naturreservaten upplevdes som provoceran- de av vissa fiskeintressen och några kommuner.
Samarbetet mellan Naturvårdsverket och Fiskeriverket kring marint områdes- skydd fungerar nu väl, och båda verken arbetar aktivt för att skapa tydlighet i pro- cesserna kring bildande av naturreservat och fiskeförbudsområden.
Miljömålspropositionen ” Svenska miljömål - ett gemensamt uppdrag” skiljer på syftena, ansvaret och verktygen för att inrätta marina naturreservat respektive fiskeförbudsområden. Åtskillnaden är mycket viktig för att underlätta genomföran- det av både naturreservat och fiskeförbudsområden.
Naturvårdsverket och Fiskeriverket har arbetet fram förslag till riktlinjer för vad som ska regleras enligt Miljöbalken och vad som ska regleras enligt Fiskelag- stiftningen i skyddade områden. I vissa områden som t.ex. Kosterområdet och Kungsbackafjorden har yrkesfisket sett fördelar med områdesskydd med komplet- terande regleringar enligt fiskelagen. Detta kan på sikt öppna för en bättre dialog mellan naturvårds- och fiskeintressena.
Framförallt fiskenäringen men även till viss del övriga fiskeintressenter är fort- farande skeptiska eller avvaktande till marint områdesskydd.
FÖRVALTNINGSFRÅGOR