Aktuell situation och utveckling för miljötillståndet
Att bedöma vad som är en farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet är svårt. En sådan bedömning behövs som utgångspunkt för att ta fram en målsättning och ett handlingsprogram.70 Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har målår
2050 och konkretiseras genom två delområden:71
• Temperaturmål (tvågradersmålet72), som säger att ökningen av den globala
medeltemperaturen begränsas till högst två grader jämfört med den förindustri- ella nivån.
• Koncentrationsmål, som säger att koncentrationerna av växthusgaser i atmos- fären på lång sikt stabiliseras på högst 400 ppm koldioxidekvivalenter.73
Begränsad klimatpåverkan är ett mål som är beroende av att de globala utsläppen av växthusgaser minskar, vilket kräver internationellt samarbete.
VIKTIGT ATT SNABBT VÄNDA UTVEcKLINGEN
Utsläpp av växthusgaser samlas och stannar kvar i atmosfären under lång tid. Det innebär att den sammanlagda koncentrationen av växthusgaserna beror både på historiska och framtida utsläpp av växthusgaser. Även om de förhöjda växthus- gashalterna i atmosfären börjar avta, kommer en del av effekten av utsläppen där- med att finnas kvar i flera hundra år framöver.74
Sambandet mellan hur ökningen av växthusgaser i atmosfären påverkar tem- peraturförändringen kallas klimatkänslighet.75 Klimatkänsligheten styrs i avgö-
rande grad av så kallade återkopplingsmekanismer. Ett exempel på en sådan är
70 Proposition 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.
71 Målet beslutades av riksdagen prop.2008/09:162 bet. 2008:09:MJU, rskr 2008/09:300. 72 IPCC:s kunskapsöversikt visar att temperaturökningar även under två grader kan ha
betydande effekter
73 Koldioxidekvivalent är mängden av en växthusgas, t.ex. metan, uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma växthuseffekt.
74 IPCC 2007: Climate Change 2007. The Physical Science Basis, Kapitel 10.7. Även t.ex. Friedlingstein m fl. 2011, Long-term climate implications of twenty-first century options for carbon dioxide mitigation. Nature Climate Change.
75 Klimatkänslighet beskriver ökningen av den globala medeltemperaturen när halten av kol- dioxid i atmosfären fördubblas inklusive effekterna av de s.k. återkopplingsmekanismerna.
att mängden vattenånga i atmosfären ökar när temperaturen ökar. Vattenånga är en växthusgas med stark växthusgaseffekt, vilket innebär en ytterligare höjning av temperaturen, och därmed förstärkt klimatförändring. Effekterna från klimat- känsligheten kan både förstärka och motverka ökningen av medeltemperaturen. Det finns osäkerheter om klimatkänsligheten, vilket gör att bedömningar av möj- ligheterna att nå ett temperaturmål eller annat kvantifierat mål görs med hjälp av sannolikhetsbaserade analyser. Det är en väl etablerad insikt att de globala utsläp- pen snart och snabbt bör börja minska om den globala temperaturökningen ska kunna hållas under två grader. De sammanlagda utsläppen av växt husgaser under detta århundrade är avgörande för den långsiktiga temperaturförändringen. Ju senare trenden av ökande utsläpp vänder, desto snabbare och kraftigare måste en nödvändig samhällsomställning med minskade utsläpp ske för att uppsatta mål ska vara möjliga att nå.
UTSLÄPPEN AV VÄXTHUSGASER FORTSÄTTER ATT ÖKA
De globala utsläppen har sedan år 2000 ökat till och med snabbare än mot slutet av 1990-talet. Utsläppen orsakas bland annat av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. Länder som har haft en hög ekonomisk tillväxt, så kallade tillväxtekonomier som exempelvis Kina, har fördubblat sina utsläpp sedan 1990. Industriländernas utsläpp ligger kvar på ungefär samma nivå. Under år 2009 minskade utsläppen i många industriländer på grund av den ekonomiska krisen och även de globala utsläppen uppskattas att ha minskat något, men de har under 2010 åter ökat i takt med världsekonomins återhämtning.
KLIMATFÖRÄNDRINGARNAS MILJÖEFFEKTER
Klimatförändringar kommer att påverka den biologiska mångfalden och ekosys- temen, till exempel genom att förändra arters utbredningsområden och försura havsvattnet. Då klimatförändringarna för med sig förändrade temperaturer och cirkulationsmönster i stratosfären kommer även ozonskiktet att påverkas i allt större omfattning. Klimatförändringarnas miljöeffekter kommer att bli olika stora beroende på var man befinner sig geografiskt. Exempelvis förväntas effekterna i Antarktis bli mindre än i Arktis och på de mellersta breddgraderna.
Det finns en risk att åtgärder för att minska klimatförändringar påverkar andra miljökvalitetsmål negativt, för mer information se avsnittet Samband, synergier och målkonflikter nedan.
Förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet
INTERNATIONELLT SAMARBETE BEHÖVS
En förutsättning för att minska de globala utsläppen är samarbete mellan värl- dens länder. FN:s ramkonvention för klimatförändringar (klimatkonventionen)
B
EGRÄNSAD
KLIMA
började tas fram av en internationell förhandlingskommitté 1991. Konventionen undertecknandes i Rio 1992 och började gälla 1994. Det innebar bland annat att alla industriländer skulle minska sina utsläpp av växthusgaser år 2000 till 1990 års nivå, och årligen rapportera sina utsläpp till FN. Sedan konventionen började gälla har länderna/parterna träffats årligen för så kallade partskonferenser.
Under det tredje partsmötet i Kyoto 1997 antogs Kyotoprotokollet. Det inne- håller bland annat åtaganden för industriländerna att minska sina växthusgasut- släpp med cirka fem procent jämfört med 1990 års nivå för perioden 2008–2012. Länderna kom också överens om en rad så kallade flexibla mekanismer: meka- nismen för ren utveckling (Clean Development Mechanism, CDM), gemensamt genomförande (Joint Implementation, JI) och internationell handel med utsläpps- rätter (International Emission Trading, IET). Marrakech-överenskommelsen 2001 från det sjunde partsmötet beskriver detalj erade regler och riktlinjer för genomför- andet av Kyotoprotokollet. Efter att Ryssland godkände protokollet 2004 deltog tillräckligt många länder och proto kollet började gälla 2005. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod upphör 2012.
På det sjuttonde partsmötet i Durban 2011 beslutades om en andra åtagan- deperiod under Kyotoprotokollet. Vid nästa partsmöte i december 2012 i Doha förväntas förhandlingarna fortsätta om ändringar i det nuvarande Kyotoprotokol- let, inklusive nya åtaganden och beslut om åtagandeperiodens längd (2013–2017 eller 2013–2020). Japan och Ryssland har sagt att de inte kommer att delta under den andra åtagandeperioden, medan Kanada deklarerat att de avser att hoppa av Kyotoprotokollet (inklusive första åtagandeperioden). USA har valt att helt avstå deltagande i Kyotoprotokollet. Under nästa partsmöte, COP18 i december 2012, är förhoppningen att parterna ska kunna ta fortsatta steg i att begränsa utsläppen och öka sina åtaganden. EU har sagt att sig vara villigt att öka sitt åtagande om utsläppsminskning från 20 procent till 30 procent till år 2020, om andra industri- länder gör motsvarande ansträngningar.
AMBITIONSNIVÅN BEHÖVER ÖKA I ETT NyTT KLIMATAVTAL
I och med att länder med stora utsläpp inte kommer att ta på sig åtaganden under en andra period av Kyotoprotokollet kommer det endast omfatta 12–13 procent av de globala växthusgasutsläppen från parterna. För att alla parter på sikt ska minska sina växthusgasutsläpp har en process påbörjats för att förhandla om ett nytt klimatavtal. Under mötet i Durban formades en ny arbetsgrupp, the Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action. Arbetsgruppen kommer att börja sitt samarbete under 2012 och förhoppningsvis kan ett beslut om nytt avtal tas senast 2015, och avtalet kan sedan börja gälla 2020 och omfatta alla klimatkonventionens parter.
SVERIGES KLIMATARBETE SKER PÅ FLERA NIVÅER
I det internationella klimatarbetet bidrar Sverige genom det europeiska samarbetet för att genomföra EU:s klimat- och energipaketet som beslutades 2007. De olika delarna i paketet omfattar bland annat utveckling av förnybar energi, energieffek- tivisering och handel med utsläppsrätter. Styrmedel och åtgärderna samverkar för att minska utsläppen i EU. En energipolitik med ambitiösa mål för förnybar energi och energieffektivitet bidrar till att nå ett samhälle med låga växthusgasutsläpp. EU visar också genom att ha infört ett system för handel med utsläppsrätter att det är möjligt att sätta ett internationellt pris på växthusgasutsläpp. EU-samarbe- tet har internationell betydelse eftersom det är ett bra exempel på att 27 medlems- länder med olika ekonomier kan ta på sig åtaganden som leder till att åtgärder genomförs.
Regeringen har antagit en vision att Sverige till år 2050 har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären. Vägen mot visionen beskrivs översiktligt i propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat.76 I den pekar regeringen bland annat på att använd-
ningen av fossila bränslen för uppvärmning (i bebyggelsen) ska vara avvecklad till 2020. Energieffektiviteten i transportssystemet ska stegvis öka och fossilberoendet ska brytas. År 2030 bör Sverige ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen, bland annat genom en övergång till hållbara förnybara biodrivmedel och genom en kraftfull utveckling av eldrift i fordonsflottan. Regeringen skriver i propositionen att visionen ska nås genom tre handlingsplaner för omställningen: en för en fossiloberoende fordonsflotta, en för ökad energieffektivisering och en för främjandet av förnybar energi.
I de internationella klimatförhandlingarna enades länderna under det sextonde partsmötet i Cancun 2010 om att alla industriländer ska ta fram nationella lång- siktiga strategier för att åstadkomma låga växthusgasutsläpp. EU-kommissionen presenterade i mars 2011 ett meddelande om en färdplan för EU för en konkur- renskraftig ekonomi till 2050 med låga växthusgasutsläpp. Färdplanen beskriver en utsläppsbana som minskar EU-ländernas växthusgasutsläpp med 80 procent till 2050. Flera av EU:s medlemsländer har tagit fram, eller påbörjat att ta fram, färd- planer och utsläppsmål till 2050. Färdplanerna har olika status och bakgrund men utsläppsmålen till 2050 är ändå relativt lika.
Regeringen gav 2011 Naturvårdsverket i uppdrag att analysera hur visionen om noll nettoutsläpp kan nås. Analysresultaten ska ge ett underlag för politiska beslut om en färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp av växthusgaser till 2050. I en delrapport, som lämnades till regeringen den 31 januari, presenteras resultat från
76 Proposition 2008/09:162
B
EGRÄNSAD
KLIMA
ett antal genomförda svenska och internationella scenariostudier inom klimat- och energiområdet. Uppdraget ska slutredovisas i december 2012.
Bedömning och analys av gapet till att nå miljökvalitetsmålet
Det är inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2050 med i dag beslutade eller planerade styrmedel. För att klara att hålla den globala temperaturförändringen under två grader (tvågradersmålet) behöver de globala växthusgasutsläppen minska i storleksordningen 50–60 procent från år 2000 till 2050.77 Till år 2100
måste de minska med nära 100 procent. Den minskningstakten förutsätter att de globala utsläppen kulminerar de allra närmaste åren, för att därefter hinna minska tillräckligt snabbt. För att nå Begränsad klimatpåverkan behövs ytterligare styr- medel.
En halvering av de globala utsläppen jämfört med 1990 innebär att utsläppen per person år 2050 i genomsnitt högst får uppgå till cirka två ton koldioxidekvi- valenter (beräknat med en befolkning på 9 miljarder). I Figur 9 visas växthusgas- utsläpp år 2005 per person för totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige. För att nå en utsläppsnivå på cirka två ton per person behöver de genomsnittliga utsläppen minska i alla regioner jämfört med dagens nivå.
20 25
15
5
0
Ton koldioxidekvivalenter per person
Figur 9. Utsläpp av växthusgaser per person globalt och i olika länder 2005
Totala globala
utsläpp Kina USA EU-27 Sverige
KÄLLA: CLIMATE ANALYSIS INDICATORS TOOL (CAIT) VERSION 9.0, WORLD RESOURCES INSTITUTE, 2012
Utsläpp av växthusgaser per person för år 2005 uppdelat i totala globala utsläpp samt för Kina, USA, EU-27 och Sverige.
10
77 Med en sannolikhet runt 70 procent enligt till exempel SMHI Klimatologi Nr 4, 2011 Uppdrag av den vetenskapliga grunden för klimatarbetet. Att bedömningar av måluppfyl- lelse endast kan förknippas med en viss sannolikhet beror på osäkerhet om den så kallade klimatkänsligheten och klimateffekter på kolcykeln. Vilken sannolikhet som bedöms som önskvärd är avhängig av politiska överväganden. Sannolikhet på 66 procent och högre betecknas ofta med uttrycket ”sannolikt”.
ETT GLOBALT PRIS PÅ KOLDIOXID BEHÖVS
För att utforma en kostnadseffektiv klimatpolitik78 behövs både styrmedel för
att minska nationella utsläpp och styrmedel som bidrar till att de globalt mest kostnadseffektiva åtgärderna genomförs. Styrmedel behövs på rätt nivå och rätt plats. Ett styrmedel kan införas för att minska utsläpp i produktion, konsumtion, avfallshantering och/eller för att kombinera olika styrning. Utformningen av ett styrmedel kan också behöva ta hänsyn till andra mål, både miljökvalitetsmål och andra politiska mål, liksom konsekvenser av att införa ett styrmedel.
Priset på koldioxid bör utgöra ”motorn” i klimatpolitiken, eftersom priset kor- rigerar det marknadsmisslyckande79 som är kopplat till utsläppen av koldioxid.
Handel med utsläppsrätter och koldioxidskatt är exempel på ekonomiska styr- medel som sätter ett pris på koldioxid. I och med att det finns flera olika mark- nadsmisslyckanden kopplade till utsläppen av växthusgasutsläpp behövs mer än ett styrmedel för att nå målet. Det kan också finnas andra orsaker till att välja en kombination av styrmedel istället för ett styrmedel.80 Ett skäl kan vara att ett för-
slag på styrmedel saknar politiskt stöd, kanske för att styrmedlet innebär negativa fördelningseffekter (till exempel att en del inkomstgrupper drabbas mer än andra). Då kan en kombination av olika styrmedel med mindre eller andra fördelnings- effekter vara enklare att få igenom. Ett annat skäl som talar för en kombination av styrmedel kan vara om ett enskilt styrmedel har högre transaktionskostnader än en kombination av andra styrmedel (till exempel innebär en del styrmedel stora kostnader för miljöövervakning, handläggning och uppföljning).
INTERNATIONELL HANDEL MED UTSLÄPPSRÄTTER
Inriktningen för det nya globala klimatavtalet som ska förhandlas fram och börja gälla 2020 är att alla länder och regioner med stora utsläpp ska ingå någon form av åtagande att begränsa utsläppen. Åtaganden ska bygga på parternas olika för- mågor, preferenser och normer. Det är osannolikt att alla väldens länder skulle gå in i ett gemensamt utsläppstak med ett utsläppshandelssystem.81 Ett mer omfat-
tade åtagande med fler länder som genomför utsläppsbegränsningar skapar ändå förutsättningar för en utvecklad och större internationell utsläppsmarknad, som i dag huvudsakligen är uppbyggt på CDM-projektkrediter som länkas till de olika
78 Prop. 2008/09:162 En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat, sida 9.
79 Ett marknadsmisslyckande uppstår när marknaden inte leder till att samhällets resurser an- vänds på ett effektivt sätt. Det är en situation som en marknadsekonomi inte kan hantera, en lösning kan t.ex. vara att införa ett styrmedel för att öka eller minska användningen av en vara.
80 Naturvårdsverket, 2012. Ett mål flera medel. Styrmedelskombinationer i klimatpolitiken, Rapport 6491
81 Coria m.fl. (2010), The progress of GHG markets: opportunities and risks, Gothenburg Environmental Economics Report, september 2010.
B
EGRÄNSAD
KLIMA
handelssystemen. Det finns även frivillig marknadshandel med utsläppsrätter, utan koppling till ett utsläppstak, för företag och individer som önskar kompensera sin klimatpåverkan. En utvecklad och växande växthusgasmarknad kan åstadkomma ett globalt pris på växthusgasutsläpp och bli ”motorn” som bidrar till globalt kostnadseffektiva utsläppsminskningar.
INTERNATIONELL UTVEcKLING AV UTSLÄPPSMARKNADEN
EU:s system för handel med utsläppsrätter, EU ETS (EU Emission Trading Scheme), är det största hittills införda handelssystemet för växthusgaser. EU ETS är det viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av växthusgaser. I EU:s klimat- och energipaket beslutades 2008 att målet i EU ETS är att minska utsläppen med 21 procent från år 2005 till 2020, med en årlig reduktionstakt på 1,74 procent beräknat från 2013. EU ETS omfattar utsläpp av koldioxid från anläggningar för produktion av el och värme, raffinaderier, anläggningar som producerar och bearbetar järn, stål, glas och glasfiber, cement och keramik och anläggningar som producerar papper och pappersmassa. Tillsammans motsvarar de cirka 40 procent av EU:s utsläpp. Från 1 januari 2012 omfattas också utsläpp från inrikes- och utrikesflyg och från 2013 kommer aluminiumindustrin och delar av kemiindustrin att inkluderas. Utvidgningen 2013 omfattar också utsläpp av perfluorkolväten från aluminiumtillverkning och dikväveoxid (lustgas) från vissa kemiindustrier. Utsläppen från de tillkommande verksamheterna (inklusive utrikes flyg) motsvarar knappt 4 procent av utsläppen inom EU.
Mellan år 2005–2007 genomfördes den första perioden för EU:s handelssystem. Trots ambitionen att begränsa mängden utsläppsrätter till den andra handelspe- rioden 2008–2012 var tilldelningen av utsläppsrätter för generös. Tillsammans med den ekonomiska nedgången 2008/2009 med låg industriproduktion har det inneburit att det finns ett överskott av utsläppsrätter som företagen kan ta med sig till tredje handelsperioden 2013–2020. Om ett företag har underskott på utsläpps- rätter, finns möjligheten att köpa CDM-krediter.82
För att EU ETS ska bli ett styrmedel med ett utsläppsrättspris som ger högre incitament att investera i koldioxidsnål teknik, förnybar teknik eller energieffekti- visering behöver det bli färre utsläppsrätter i systemet. Det kan ske genom att EU höjer sin ambitionsnivå för utsläppsminskning till 2020.
Det finns även handelssystem utanför EU, både pågående och planerade. Det har också förekommit handel med utsläppsrätter bilateralt mellan länder med åtagande under Kyotoprotokollet. Det har ännu inte uppstått någon länkning för
82 Det är möjligt att göra en investering i projekt med syfte att minska utsläppen av växthus- gaser i utvecklingsländer, ett CDM-projekt. Investeraren får certifierade utsläppsreduktions- krediter (CER) som kan bytas, säljas eller tillgodoräknas för industrialiserade länder för att nå sitt utsläppsåtagande.
utsläppsrätter mellan olika handelssystem. En utveckling av den internationella växthusgasmarknaden där handelssystem länkas till varandra bedöms kunna bidra till ökad ekonomisk effektivitet för handelssystem som utsläppsminskade styrmedel. Det beror på att fler deltagare, sektorer och utsläppskällor omfattas och gör det mer sannolikt att åtgärder genomförs med så låg kostnad som möjligt. Det finns hinder för länkning mellan de olika systemen, bland annat har de olika ambitionsnivå och utformning.83
Utanför EU ETS har ett antal nationella eller regionala handelssystem varit under diskussion i flera år, och en del har påbörjats. I Australien kommer ett han- delssystem att påbörjas den 1 juli 2012. Under den första perioden, som sträcker sig till 1 juli 2015, fixeras priset till 23 australiska dollar (AUD)84 och höjs med
2,5 procent per år utöver inflationen för de anläggningar som ingår i systemet. År 2015 övergår systemet till flexibla priser. Upp till hälften av utsläppen ska kunna täckas med internationella CDM-krediter som ska regleras med ett prisgolv till motsvarande cirka 12 euro per ton. Australiens jordbrukare ska med projektba- serade utsläppsreduktioner kunna få utfärdat utsläppsrätter för att sälja till det nationella handelssystemet. Ett annat handelsystem har Nya Zeelands parlament beslutat om. Det skulle täcka alla sektorer och växthusgaser och till viss del börja gälla från 2013 och fullt ut 2015, men beslutet är under utredning. I USA finns Regional Greenhouse Gas Initative (RGGI), ett regionalt utsläppshandelssystem som täcker utsläpp från elproduktion i tio delstater. Målet är att minska utsläppen med tio procent mellan 2009–2018. Staten Kalifornien har beslutat att införa ett handelssystem som från år 2013 bland annat ska omfatta elproduktion och raf- finaderier. Ytterligare exempel är Japan som på försök har infört ett frivilligt han- delssystem och Sydkorea där det finns planer på att införa ett system 2015 som ska omfatta cirka 60 procent av landets utsläpp. Kina planerar att pröva olika lös- ningar för handelssystem i sju städer och provinser, med början 2013. Det system av dessa som bedöms bäst kan bli modell för ett nationellt system.85 Ett grundläg-
gande problem för Kina och många andra tillväxtländer är dock att de saknar organisation och institutioner för att samla in data över växthusgasutsläpp.86
I Naturvårdsverkets uppdrag om att ta fram underlag till en svensk färdplan för ett Sverige utan nettoutsläpp 2050 kommer förutsättningarna för en framväxande växthusgasmarknad och vad krediter på en sådan marknad kan komma att kosta att studeras mer.
83 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2011 84 Detta motsvaras av knappt 20 euro
85 Point Carbon News www.pointcarbon.com/
86 Energimyndigheten, rapport ER 2011:25 Utvecklingen på utsläppsmarknaden 2011
B
EGRÄNSAD
KLIMA
SAMBAND, SyNERGIER OcH MÅLKONFLIKTER
Miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan har kopplingar till andra miljö- kvalitetsmål87, bland annat Frisk luft, Skyddande ozonskikt, God bebyggd miljö
och Ett rikt växt- och djurliv. Det har också kopplingar till generationsmålet. När förslag på styrmedel tas fram eller tillämpas för att nå Begränsad klimatpåverkan behöver hänsyn tas till förutsättningarna och vilka samhällsomställningar som behövs för att nå generationsmålets strecksatser och de övriga miljökvalitetsmål som kommer att påverkas.
Växthusgaser och luftföroreningar kommer ofta från samma utsläppskäl- lor. Genom att ta hänsyn till både Begränsad klimatpåverkan och Frisk luft vid