Nationella styrmedel

6.2 1 SKÄRPT MILJÖDIFFERENTIERING AV FARLEDSAVGIFTERNA

Nya farledsavgifter infördes i januari 2005. De nya avgifterna togs fram med ut- gångspunkt i utredningsförslagen i Nya Farledsavgifter, Departementsserien 2003:41. Enligt Sjöfartsverket har de differentierade farledsavgifterna reducerat utsläppen med 50 kton NOx och 50 kton SO2 sedan de infördes8.

I Ds 2003:41 framgår att redarna dittills inte kunnat räkna hem investeringar i kvä- veoxidrening endast med beaktande av kväveoxidrabatten. Det är andra kommersi- ella överväganden som har haft avgörande betydelse för deras beslut. Inte heller nivån på svavelrabatten var tillräcklig för att skapa lönsamhet i användning av lågsvavlig bunker. Man menade också att farledsavgifterna endast i någon mån kan påverka transportmönstren och att deras effekter är måttliga (Ds 2003:41 sidan 47). De nya farledsavgifterna som infördes i januari 2005 ökade de ekonomiska incita- menten att vidta åtgärder med 5 % för att minska utsläppen av svavel och med 17 % för att minska utsläppen av kväveoxider. Enligt Ds 2003:41 skulle rabatterna öka med 5% för svavel och 55% för kväve.

Kväveoxidrabatten liksom svavelrabatten varierar med fartygets storlek, vilken kan ses som en approximation för utsläppens storlek. Sammantaget innebär detta att farledsavgifternas incitament idag, för genomsnittsfartyget, är väl under 1 krona per kg både för svavel och kväveoxider. Differentieringen har således en förhållan- devis liten potential att nå ytterligare reduktioner. Eftersom styrmedlets möjlighet till ekonomiskt incitament är begränsat talar mycket för att det är motiverat att inrikta det på kväveoxider. En ny balans, där differentieringsutrymmet används för ökade incitament för kväveoxidrening, medan de ekonomiska incitamenten för minskade svaveloxidutsläpp i motsvarande mån sänks kan vara motiverat. Antag att det, mot bakgrund av dessa siffror, finns utrymme att ytterligare öka differentie- ringen med avseende på utsläpp av kväve så att utsläppen minskar med ytterligare i storleksordningen 10 tusen ton. Denna uppskattning är mycket grov, men farled- savgifterna utreds nu av Sjöfartsverket. Utredningen väntas bli klar under hösten 2007.

8

Ang NOx: Sjöfartsverkets underlagsrapport till den fördjupade utvärderingen av miljökvalitetsmålen (fu-08)

6.2.2 EMISSIONSKRAV PÅ FARTYG

Sjöfartsverket har skrivit till regeringen och förordat att Sverige inom ramen för HELCOM bör ta initiativ till ett arbete med syfte att åstadkomma krav på avgasre- ning med avseende på kväveoxider för samtliga färjor i östersjöområdet.

Naturvårdsverket har låtit en konsult (WSP, 2007) titta på konsekvenserna av om Sverige skulle införa emissionskrav på passagerarfärjor som angör svenska ham- nar.

Svavel

Som ett räkneexempel har WSP i sin rapport antagit att krav ställs på att svavelhal- ten i det bränsle som används ombord på passagerarfartyg i reguljär trafik som anlöper svensk hamn inte överstiger 0,5 vikt% inom svenskt sjöterritorium. Det är mycket få passagerarfartyg med en bruttodräktighet över 400 ton som vid årsskiftet 2006-2007 använde bunkerolja med en svavelhalt på 1,5%. Om de istället skulle använda bränsle med en svavelhalt på 0,5%, skulle SOX-utsläppen minska med cirka 1000 ton per år. Det motsvarar en minskning med ca 15 % av de sam- manlagda utsläppen från de passagerarfärjor som trafikerar svenska hamnar i Ös- tersjön. Skärgårdstrafiken använder redan bränsle med 0,5% svavel eller bränsle med lägre svavelhalt9.

Tabell 19 Reduktion av SOx-utsläpp med emissionskrav - räkneexempel Fartyg med svavelhalt

på 1,5% i referensal- ternativet

Antal Utsläpps- minskning i ton

SOx

Andel av totala utsläpp från större passagerar-

färjor med anlöp på Sverige per storlekska-

tegori.

Passagerarfärjor totalt 6 1060 15% av totalt

varav 1000-3000 pax 5 922 18%

500-1000 pax 0 0 0%

100-500 pax 1 137 13%

Källa: WSP (2007)

Tabell 19 visar det antal passagerarfartyg, med en bruttodräktighet över 400 som regelbundet trafikerar svenska hamnar som inte angett att de använder bränsle med en svavelhalt på högst 0,5%.

Om styrmedlet införs enbart i Sverige blir utsläppsminskningen knappt 1000 ton SOx. Om man antar att fartygen till hälften tankar i Sverige kan vi tillgodoräkna oss en potential på 50% av detta, d.v.s. cirka 500 ton. En annan effekt som uppstår av kraven är att fartyg som idag kör på bränsle med en svavelhalt under 0,5 % inte kan byta till bränsle med högre svavelhalt.

Kväve

WSP har också bedömt vilka effekter det skulle få om krav ställs på passagerarfar- tygen att NOx-utsläppen inte får överstiga 6 g/kWh inom svenskt sjöterritorium. Nästan hälften (47%) av de större passagerarfartygen (de som har en bruttodräktig- het över 400) uppfyller inte ett NOX-utsläpp på högst 6 g/kWh. Av dessa fartyg är några få riktigt stora förorenare. Kan man förmå dessa passagerarfartyg att sänka sina kväveutsläpp till 6 g/kWh minskar de sammanlagda kväveutsläppen från pas- sagerarfartyg med anlöp på Sverige med 10 000 ton/år (se tabell20). Det motsvarar en minskning av de totala kväveutsläppen från större passagerarfärjor i reguljär trafik med anlöp på Sverige med ca 40 %.

Tabell 20 Utsläppsreduktion av NOx med emissionskrav – räkneexempel.

Fartyg utan NOX- rening i referensal- ternativet Antal Utsläpps- minskning, ton NOx

Andel av totala utsläpp från större passagerar- färjor med anlöp på Sverige per storlekska- tegori Passagerarfärjor totalt 16 9 511 varav 1000-3000 pax10 6 1 844 16% 500-1000 pax 3 3 733 54% 100-500 pax 7 3 934 57% Källa: WSP (2007)

Utsläppsminskningen förutsätter att passagerarfartyg, med en bruttodräktighet över 400 som regelbundet trafikerar svenska hamnar och som inte angett att de använder kvävereducerande teknik minskade sina utsläpp av NOX från 14 g/kWh till 6 g/kWh. Att installera långt gående kväveoxidrening (SCR) på en genomsnittlig färja kostar ca 2,5 miljoner kr per år under en tioårsperiod. (investering 60-100 EUR/kWh samt driftskostnad för urea.) De färjor som skulle tvingas vidta åtgärder skulle drabbas av en kostnadsökning som motsvarar en höjning av biljettpriserna med 1-3 %. Sammantaget bedöms ett sådant krav inte medföra några nämnvärda omflyttningar till andra transportslag av passagerare eller gods.

Baserat på ett antagande om att fartygen till hälften tankar i annat land kan vi till- godoräkna oss en potential på 50% av detta. Med ett sådant antagande kan utsläp- pen från fartyg som bunkrar i Sverige minska med cirka 5 000 ton. Hela denna potential tillgodoräknas internationell sjöfart.

Styrmedlets potential att minska utsläppen från inrikes sjöfart är ringa för de större passagerarfärjorna, här dominerar Gotlandstrafiken som redan har låga utsläpp. Skärgårdsfärjor använder redan lågsvavliga bränslen. Viss potential m.a.p. kväve- oxider skulle kunna finnas om kraven även gällde mindre passagerarfärjor såsom vägfärjor och skärgårdstrafik.

10

Om motsvarande krav skulle införas inom hela Östersjöområdet skulle potentialen för utsläppsreduktioner bli större, dels därför att fler passagerarfärjor skulle omfat- tas i svenskt närområde, dels därför att passagerarfärjor som inte går på svenska hamnar inte utsatts för den styrning som de svenska miljödifferentierade farledsav- gifterna har.

6.2.3 UPPHANDLINGSKRAV

Genom att ställa miljökrav och/eller ange anbudsvärderande faktorer vid upphand- ling av transporttjänster kan olika transportsätts miljöprestanda påverka vilket transportsätt som blir aktuellt för upphandlingen. Staten eller privata bolag kan vid upphandling av fartyg ställa krav på fartygstransporternas miljöprestanda.

Vid Rikstrafikens upphandling ställs miljökrav på fartygen. Krav ställs på låga NOx utsläpp (2g/kWh) och låga ammoniakutsläpp. Vad gäller svavelhalten så ska den vara < 0,5 % för drift av huvudmotorerna och 0,05 % för hjälpmotorer i hamn,. De har även ett sanktionssystem om det sedan inte uppfylls. Uppskattningsvis har upphandlingskraven medfört utsläppsminskningar av kväveoxider på ca 7 000 ton per år jämfört med om motsvarande fartyg körts utan rening. Detta medför en minskning av kväveoxidutsläppen från inrikes sjöfart med i storleksordningen 7 000 ton. Det är dock osäkert om hela minskningen ska anses bero på ställda upp- handlingskrav eller om en viss del av reduktionen ska tillräknas de differentierade farledsavgifterna. Inga skattningar har gjorts över vilken potential som finns för att minska utsläppen ytterligare från kommuners och statens egna fartyg och via dess upphandlingar.

6.2.4 NOX –AVGIFT ENLIGT NORSK MODELL

Norge införde den 1 januari 2007 en kväveoxidavgift på 15 NOK per kg. Skäl till införandet var att minska utsläppen för att nå nationella reduktioner i enlighet med Göteborgsprotokollet. Norge behöver minska sina kväveoxidutsläpp med ytterliga- re ca 20 procent för att nå sina åtaganden.

I Norge ökar utsläppen från inrikes sjöfart (inkl. fiske) och de svarar för kväveox- idutsläpp på 73 000 ton per år, vilket motsvarar 37 procent av de samlade norska utsläppen.

Avgiften betalas vid bland annat energiproduktion och för drift av större mobila motorer (>750 kW). Även sjöfarten omfattas med avseende på resor på norskt territorialvatten, inrikesresor även om delar sker utanför norskt territorialvatten. För norskregistrerade fartyg gäller avgiftsplikten även utsläpp i närbelägna farvat- ten. Regler för verifiering av utsläppen har fastställts. Om mätning inte sker an- vänds schabloner vid beräkningarna, Schablonerna ger normalt något högre utsläpp än faktiska utsläpp, vilket medför att mätningar motiveras.

Anläggningar och fartyg kompenseras med bidrag till kväveoxidreducerande åtgär- der. Sammantaget förväntas en intäkt på ca 500 miljoner NOK varav ca 400 miljo-

Inga bedömningar har gjorts av vilken potential som finns i Sverige. Sannolikt är den procentuellt betydligt mindre då bl.a. de differentierade farledsavgifterna har haft styrverkan och då den svenska fiskeflottans utsläpp är betydligt mindre (ca 4000 ton NOx,.). Potentialen för inrikes sjöfart är därmed begränsad men viss po- tential bör finnas. Utrikes sjöfart som angör svensk hamn kan sannolikt avgiftsbe- läggas/beskattas men då övergår styrmedlet snarast till NOx-avgiftssystem för sjöfarten, se 6.3.2.

6.2.5 MILJÖDIFFERENTIERAT SJÖFARTSSTÖD

Swahn AB (2007) har på uppdrag av Naturvårdsverket och Sjöfartsverket utrett förutsättningarna för och effekterna av att miljödifferentiera det svenska sjöfarts- stödet. Miljödifferentieringen analyseras utifrån fartygens utsläpp av kväveoxider och svaveldioxid. Sjöfartsstödets syfte är att förbättra konkurrensförmågan för svenskflaggat tonnage i förhållande till fartyg som är flaggade i andra länder. Stö- det innebär att redarna på svenskflaggade fartyg inte behöver betala arbetsgivarav- gifter och inkomstskatter för personalen. Detta medför att personalkostnaderna halveras. År 2000 beräknades sjöfartsstödet uppgå till 1,3 miljarder kronor (prop 2000/01:127). Idag är stödets omfattning närmare 2 miljarder kronor till drygt 200 fartyg. Utredningen kommer fram till att det finns starka skäl att koncentrera mil- jödifferentieringen till NOx och utesluta svavel. Detta beror dels på att beslut redan fattats om att vidta åtgärder för att minska utsläppen av svavel från sjöfarten och dels på att utredningen bedömer det som tveksamt att det skulle vara kostnadsef- fektivt att minska utsläppen ytterligare utöver det som de s.k. svavelkontrollområ- dena (1,5 viktsprocent) kommer att ge. I utredningen analyseras en modell där hälften av det nuvarande stödet används som bas för differentiering. Det maximala stödet skulle uppgå till 105-120 procent av nuvarande stöd till fartyg med hög re- ningsgrad medan stödet för fartyg som ligger över emissionsgränsen 10 g NOx per kWh får sitt stöd sänkt till 50 procent av nuvarande nivå.

De totala utsläppen från de fartyg som får svenskt sjöfartsstöd beräknas i utred- ningen uppgå till 135.000 ton. Sjöfartsverket har i sin sektorsrapport beräknat att de samlade NOx-utsläppen från fartyg inom den ekonomiska zonen uppgår till 54.000 ton. Som redovisas i tabell 7 är de samlade utsläppen från fartyg som bunkrar i Sverige cirka 153 000 ton. Genom en miljödifferentiering av sjöfartsstödet enligt ovan skulle de årliga utsläppen av NOx i ekonomisk zon kunna minska med 10- 15.000 ton. Totalt i alla geografiska områden skulle utsläppen av NOx från fartyg med svenskt sjöfartsstöd kunna minska med 40.000 ton, varav 35 000 ton i EU:s kustfarvatten.

Vi antar att vi kan tillgodoräkna oss knappt hälften av denna potential, d.v.s. cirka 15.000 ton (beräkningen baseras på att hälften av bunkringen för fartyg som får sjöfartsstöd sker i Sverige och att 80% av denna går på Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen; 35 000 x 0,40).

Ett differentierat fartygsstöd innebär ingen reduktion av utsläppen för nationellt sjöfart eftersom sjöfartsstöd i dag i huvudsak ges till fartyg i internationell trafik. Diskussioner förs om att ändra regelsystemet så att det även skulle kunna omfatta sjöfart som inte går på utrikestrafik.

Tre huvudsakliga problem med ett sådant styrmedel identifieras dock i rapporten: - åtgärder med samma miljöeffekt ger olika ekonomiska incitament på olika

fartyg

- det är svårt att åstadkomma ett system som är stabilt över tiden - systemet leder till viss utflaggning

En variant av miljödifferentierat sjöfartsstöd, som inte är studerad, är att den miljö- differentierade delen av stödet skulle utgå ifrån installerad effekt på motorerna istället från antalet anställda ombord. På detta sätt blir den styrande effekten mer inriktad på fartygets emissioner istället för antalet anställda ombord. Om stödet tillåts öka begränsas även risken för utflaggning. Ett ökat stöd kan dock komma i konflikt med EUs riktlinjer för sjöfartsstöd.