Naturvårdsverkets roll

Naturvårdsverket har som central miljömyndighet dels en roll som utförare och tillämpare av regler och dels rollen som stöd för sektorernas miljöintegrerings- arbete.

De intervjuade sektorsmyndigheterna och verksamhetsutövarna i denna studie möter i första hand Naturvårdsverket i dess utförande och tillämpande roll, i dis- kussioner kring olika sakfrågor. Inom jordbruksnäringen menar företrädarna att kontakterna med verket blivit mer samverkansinriktade över tid. Flera aktörer be- skriver hur en ökad öppenhet och dialog har vuxit fram i mötet mellan näringen och Naturvårdsverket. En liknande bild ges av energibranschens företrädare som säger sig ha en god dialog i olika sakfrågor, även om olika synsätt givetvis före- kommer. Kritik framkommer också i båda fallstudierna. Kritiken handlar bland annat om att verket är svårtillgängligt och har bristande förståelse för sektorernas specifika villkor. Mer utrymme för en dialog mellan Naturvårdsverket, sektors- myndigheterna och verksamhetsutövare och deras intresseorganisationer om, fram- förallt, principiella och strategiska miljöfrågor efterfrågas av företrädare för både energibranschen och jordbruksnäringen. Sektorsaktörernas önskemål om dialog gäller inte enbart med Naturvårdsverket utan även med andra centrala miljöpolitis- ka instanser. Dialog kan ses som ett redskap för att skapa samförstånd. Samför- stånd kan i sin tur ses som är en förutsättning för att skapa stabila och långsiktiga spelregler, vilket är en nyckelfråga för de intervjuade företagen och branschorgani- sationerna.

Vad gäller Naturvårdsverkets roll för sektorernas arbete med miljöintegrering upplever flertalet av de intervjuade aktörerna Naturvårdsverkets roll som diffus. För näringarna är sektorsmyndigheter och länsstyrelser ofta mer naturliga kontakt- parter i miljöarbetet. Det här är en naturlig utveckling av sektorsintegreringen, som det är tänkt i miljöpolitiken, där sektorsmyndigheterna successivt ska ta över an- svaret för miljöintegrering och den stödjande rollen. I ett antal intervjuer fram- kommer dock att det finns förväntningar på att Naturvårdsverket ska ta tydligare initiativ till att stärka miljöarbetet och agera mer pådrivande gentemot sektorernas aktörer. Särskilt miljöorganisationerna menar att Naturvårdsverket inte i tillräckligt hög grad lever upp till rollen som pådrivande i integreringsprocessen. Miljöorgani- sationernas kritik handlar bland annat om en svag miljömyndighet som är alltför

undfallande gentemot miljömässiga tillkortakommanden bland sektorsansvariga myndigheter.

Även för sektorsmyndigheterna i studien är Naturvårdsverkets roll i det särskil- da sektorsansvaret oklar. Deras kontakter i frågan är i första hand med Miljömåls- rådets kansli. De intervjuade sektorsmyndigheterna skulle gärna se att verket tog ett samlat grepp igen, eftersom de menar att behovet av dialog kring sektorsansvarets omfattning, innehåll och vikt i miljöpolitiken finns kvar.

6 Slutsatser

Det övergripande syftet med den här studien har varit att belysa läget för sektorsin- tegreringen i Sverige, genom två fallstudier av miljöarbetet i jordbruks- och energi- sektorn. Fallstudierna indikerar att sektorsintegrationen i Sverige är en pågående process där tanken om ett allmänt sektorsansvar för miljön har fått fäste:

• Verksamhetsutövarna i de undersökta sektorerna tar sitt ansvar och arbe- tar både reaktivt och proaktivt – det vill säga de möter de krav som ställs i miljöregleringar och lagstiftning och tar initiativ till åtgärder som går utöver regelverket.

• Miljöhänsyn integreras i allt högre utsträckning på bredden och på djupet i sektorernas verksamheter.

I fallstudierna har några iakttagelser om drivkrafter för verksamhetsutövarnas mil- jöarbete gjorts. Betydelsen av styrmedel för sektorernas miljöarbete har belysts. Vikten av olika ekonomiska styrmedel har särskilt betonats av de intervjuade sek- torsaktörerna. Utformning av styrmedel och åtgärder där kombination av miljönytta och ekonomisk nytta är möjlig träder fram som en drivkraft för investeringar i miljöåtgärder. Exempel finns också på hur kombinationer av olika typer av styrme- del har påverkat sektorernas miljöarbete i positiv riktning. Fallstudierna har även belyst EU:s relativa betydelse, liksom betydelsen av varumärkesbyggande och trovärdighet för verksamhetsutövarnas miljöarbete. Av de drivkrafter som iaktta- gits sticker två ut: den samverkanskultur som vuxit fram mellan näring och myn- digheter i jordbrukssektorn och klimatfrågans betydelse för energisektorn. Samver- kanskulturen i jordbrukssektorn både legitimerar sektorns miljöarbete och bidrar till ökad miljöintegrering. Klimatfrågan bidrar till att frigöra resurser för miljöåt- gärder i energisektorn. Huruvida klimatfrågans dominans driver på sektorns miljö- arbete i allmänhet eller tränger undan förutsättningarna för ett bredare miljöarbete råder det delade meningar bland de intervjuade i energisektorn.

Utifrån fallstudierna har vi kunnat identifiera några svårigheter med de struktu- rer som byggts upp i miljöpolitiken för att implementera principen om sektorsinte- grering. Slutsatsen är att miljömålsstrukturen har betydelse för sektorsmyndighe- ternas miljöarbete men inte precis som det är tänkt i miljöpolitiken. Betydelsen skiljer sig åt för de två undersöka sektorerna. I form av ett uppföljningsinstrument i statsförvaltningen har miljömålsstrukturen en tydlig funktion för de båda studerade sektorsmyndigheterna. För jordbrukssektorn fungerar miljömålen också som en plattform för samverkan mellan myndigheter och andra nyckelaktörer i sektorns miljöarbetet. Miljömålen är svagt integrerade i energisektorn i jämförelse med jordbrukssektorn. Miljömålen inte lika självklara för de intervjuade, särskilt inte som ett kommunikationsverktyg eller som en plattform för miljöarbetet. Samlingen sker istället kring de omställningsmål som formulerats i energipolitiken om bland annat energieffektivisering och ökad andel förnybar energiproduktion samt kring de klimatpolitiska målen om minskade utsläpp av växthusgaser.

Det särskilda sektorsansvaret har endast marginell betydelse för jordbruks- och energisektorns miljöintegreringsprocesser, även om det råder delade meningar om betydelsen av de uppföljnings- och rapporteringskrav som medföljer ansvaret. Den samordnande och pådrivande uppgiften bedrivs istället under annan etikett. Jord- bruksverket tar hand om miljöansvaret inom ramen för de miljömålsansvar som myndigheten har, men även som en del av det jordbrukspolitiska miljöuppdrag som verket haft under många år – även innan miljömålen introducerades. Energimyn- digheten bedriver miljöarbetet i huvudsak inom ramen för de energipolitiska upp- drag som myndigheten har för att bidra till omställningen mot ett hållbart energisy- stem. Varken Energimyndigheten eller Jordbruksverket kan se hur det särskilda sektorsansvaret egentligen tillför något för deras miljöarbete gentemot sektorns aktörer, utöver vad som täcks in av dessa andra, mer etablerade miljöansvar.

Fallstudierna kan i mångt och mycket bekräfta att de svagheter som identifie- rats i tidigare studier av det särskilda sektorsansvaret i stort finns kvar – viss be- greppsförvirring råder fortfarande om vad en "sektor" egentligen är och oklarheter finns kvar om vad det särskilda sektorsansvaret innebär i praktiken och hur det skiljer sig från andra miljöansvar.

Vad gäller Naturvårdsverkets roll för miljöintegreringen i sektorerna fram- kommer ett behov av att tydliggöra Naturvårdsverkets roll, särskilt inom ramen för det särskilda sektorsansvaret. I fallstudierna framkommer också en önskan från både verksamhetsutövare och sektorsmyndigheter om ett ökat utrymme för dialog om strategiska frågor och sektorsansvar.

***************

Sammantaget tycks det finnas ett gap mellan å ena sidan centrala miljöpolitiska instanser som Naturvårdsverket och Miljömålsrådet och å andra sidan praktikerna i de undersökta sektorerna i synen på miljömålsstrukturens styrande egenskaper. Miljöpolitikens centrala aktörer förmedlar en väsentligt starkare tilltro till miljö- målsstrukturen än sektorsaktörerna. Ett positivt tecken för fortsatt sektorsintegre- ring är att fallstudierna tyder på att det finns en samsyn mellan olika aktörer kring vilka som är de centrala miljöutmaningarna och att ansvaret för att ta sig an dessa ligger på samhällets alla aktörer. Den relativt unika svenska samförståndskulturen kan ses som en garant för att miljöarbetet i jordbruks- och energisektorn ska ta ytterligare ett steg framåt för att överbrygga det implementeringsunderskott som finns kvar.

7 Referenser