De målansvariga myndigheternas bedömningar av miljökvalitetsmålen är att 14 av 16 miljökvalitetsmål inte kommer att nås till målåret 2020 (2050 för Begränsad klimatpåverkan). Samtidigt finns positiva utvecklingstendenser både vad gäller miljötillståndet och miljöarbetet. Dessa tendenser är dock inte tillräckligt starka för att förändra den negativa bilden.
Bedömningen är också negativ för generationsmålet. Det kommer inte att vara möjligt ”att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöpro- blemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför Sveriges gränser”. Utvecklingen inom generationsmålets sju strecksatser är dock varierande och vissa positiva tendenser finns även där.
Uppföljningen av miljökvalitetsmålen bygger på bedömningsgrunden från pro- positionen Svenska miljömål – för ett effektivare miljöarbete2. Bedömningarna
av måluppfyllelse har två aspekter – myndigheterna har bedömt om det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet beskriver kan vara uppfyllt till målåret eller om förutsättningarna finns för att nå miljökvalitetsmålet. Förutsättningar för att nå målet finns om nationella och/eller internationella styrmedel är beslutade och innebär att tillräckliga åtgärder genomförs före år 2020/2050 för att miljökvalite- ten eller det tillstånd som miljökvalitetsmålet beskriver ska kunna nås senare.
1 Vissa delar av underlagen i analysen har faktagranskats separat av målansvariga myndigheter. Det gäller tabell 1–3 samt figur 1 och 4.
Situationen för miljötillståndet
Situationen inom de flesta miljökvalitetsmålen är komplex, för vissa delar av målen finns en positiv utveckling, samtidigt som utvecklingen inom andra delar är mer negativ. Utsläppen av vissa ämnen såsom fosfor, kväve, svaveldioxid och bly har delvis minskat, men de positiva effekterna på bland annat luftkvalitet, försur- ning och övergödning dröjer på sina håll på grund av naturens långsamma åter- hämtningsförmåga och komplicerade samband mellan utsläpp och halter i miljön. Användningen av vissa välkända miljögifter som har varit förbjudna länge har minskat, men höga halter kvarstår i bland annat insjöfisk. Världsproduktion och konsumtion av kemikalier ökar, och det tillsammans med låg kunskap om många ämnen och ämnens kombinationseffekter försvårar möjligheten att nå miljökvali- tetsmålet Giftfri miljö.
De globala utsläppen av växthusgaser ökar och framtida klimatförändringar kommer att ha negativ påverkan på många miljökvalitetsmål. Begränsad klimat- påverkan är ett av de miljökvalitetsmål som har längst kvar till måluppfyllelse.3
Vissa delar av tillståndet i hav, sjöar, vattendrag och grundvatten liksom för flera landekosystem är fortfarande problematiskt, inte minst vad gäller övergöd- ning och biologisk mångfald. För flera miljökvalitetsmål finns svårigheter att uppnå de delar som rör kulturmiljö och friluftsliv.
Utvecklingstendenser för miljötillståndet
Även om situationen i det stora hela är negativ för miljökvalitetsmålen skiljer sig utvecklingstendenserna åt mellan olika miljökvalitetsmål. De mål som uppvisar mest negativa utvecklingstendenser är Begränsad klimatpåverkan, Myllrande våtmarker, Ett rikt odlingslandskap och Ett rikt växt- och djurliv. Miljökvalitets- målen Frisk luft, Bara naturlig försurning, Grundvatten av god kvalitet och Stor- slagen fjällmiljö uppvisar däremot en positiv utveckling, även om den är svag. Tabell 1 sammanfattar de målansvarigas bedömningar av utvecklingen i dag och ett par år framåt för samtliga miljökvalitetsmål.
3 Etappmålet till 2020 för Begränsad klimatpåverkan bedöms dock kunna nås med ökade insatser inom ramen för befintliga styrmedel. Mer om detta i kapitel 7.
Tabell 1. Bedömning av måluppfyllelse och utvecklingstendens för miljökvalitetsmålen Miljö- kvalitets- mål Bedömning till 2020 (2050) Utveckling/ Riktning för till- ståndet i miljön
Kort förklaring av miljötrenden
Begränsad klimat- påverkan
Nej Negativ De globala utsläppen av växthusgaser ökar, liksom kon- centrationen av växthusgaser i atmosfären. De allt större utsläppen orsakas bland annat av förbränning av fossila bränslen för el- och värmeproduktion och transporter. Frisk luft Nej Svagt positiv Även om luften i Sverige som helhet är av god kvalitet,
orsakar förhöjda halter av luftföroreningar alltjämt bety- dande skador på människors hälsa, på växtlighet samt på kulturföremål.
Den tidigare starka trenden mot en bättre luftkvalitet i svenska tätorter har under 2000-talet varit svagare – med undantag för ett fåtal föroreningar som fortsatt minskar. Bara
naturlig försurning
Nej Svagt positiv Nedfallet av försurande ämnen över Sverige har minskat kraftigt under de senaste decennierna, Skogsbrukets för- surningspåverkan har ökat. En förbättring av försurnings- tillståndet kan ses i sjöar och vattendrag, men däremot inte i skogsmark och grundvatten.
Giftfri miljö Nej Neutral Ökande konsumtion leder till ökad kemikalie- och varu- produktion globalt, vilket bidrar till ökad diffus spridning av farliga ämnen. Användningen av vissa särskilt farliga ämnen har begränsats genom EU-regler. Vissa välkända och sedan länge begränsade miljögifter, som undersökts i långa tidsserier, uppvisar nu en positiv utveckling i miljön. För flertalet ämnen saknas uppgifter dels om halter i människa och miljö, dels om hur halterna förändrats över tid. Någon entydig bedömning kan därför i dag inte göras för utvecklingen av tillståndet i miljön överlag.
Skyddande ozonskikt
Ja Positiv Såväl utsläpp som halter minskar hos alla ozonnedbry- tande gaser med undantag för HcFc (klorfluorkolväten) och N2O (lustgas). Uttunningen av ozonskiktet tycks ha avstannat. I bedömningen finns osäkerheter, dels i det vetenskapliga underlaget, dels på grund av ozonskiktets stora naturliga variationer. Det finns även ett hot mot ozonskiktet i en fortsatt eller rentav ökande produktion och användning av ozonnedbrytande ämnen samt en risk för diffust läckage och utsläpp vid skrotning av produkter med ozonnedbrytande ämnen.
Säker strålmiljö
Nära Neutral Utvecklingen för de delar av miljökvalitetsmålet som omfattar strålskyddsprinciper, radioaktiva ämnen och elektromagnetiska fält, bedöms vara positiv. Antalet årliga hudcancerfall fortsätter att öka. Denna trend gäller för alla hudcancertyper och all tillgänglig information talar för att samtliga typer av hudcancer kommer att fortsätta öka i befolkningen. Ultraviolett strålning (UV-strålning) kopplad till sol- och solarievanor är den främsta orsaken.
Miljö- kvalitets- mål Bedömning till 2020 (2050) Utveckling/ Riktning för till- ståndet i miljön
Kort förklaring av miljötrenden
Ingen över- gödning
Nej Neutral Underlag pekar på en oförändrad eller svag förbättring av miljötillståndet avseende övergödning. Läckage av kväve och fosfor från jordbruket har minskat de senaste tjugo åren. Generellt sett sker en minskning av utsläpp till luft, men det finns en ökande trend av utsläpp från den internationella sjöfarten. Åtgärder för att minska utsläpp av övergödande ämnen har gett resultat men det tar tid innan miljön svarar på de förändringar som sker. Trenden varierar beroende på vilket perspektiv som används (till exempel internationellt/nationellt, sötvatten/hav). Levande
sjöar och vattendrag
Nej Neutral Många arter har gått tillbaka på grund av försämrade livsmiljöer och vattenkvalitet till följd av fragmentering, rensning, reglering och förändrad markanvändning. Sjöar och vattendrag skyddas men inte i tillräcklig omfattning. Det sker restaureringar av vattendrag i länen men arbetet går långsamt. Försurningen har under de senaste decen- nierna minskat, men fortsätter att påverka sjöar och vattendrag negativt.
Grund- vatten av god kvalitet
Nej Svagt positiv Utvecklingen går i en svagt positiv riktning. Framsteg har bland annat skett i arbetet med skydd av grundvattenre- surser, bevarande av naturgrustillgångar och avseende påverkan på grundvattennivåer. Två av de största problem- områdena avseende grundvattnets kvalitet är tillförsel av kväve (i form av nitrat) och bekämpningsmedel. Problem med mikrobiell påverkan i såväl allmänna som enskilda vattentäkter har aktualiserats alltmer. De geologiska för- utsättningarna i Sverige innebär att effekterna på grund- vattnet från mänsklig påverkan i regel är av lokal karaktär. Hav i balans
samt levan- de kust och skärgård
Nej Neutral Inom flera områden är utvecklingen av tillståndet i miljön negativ men bedömningen är att trenden för tillståndet i miljön, för miljömålet som helhet, är neutral. Problemen med övergödning är störst i Östersjön, men även i Väster- havet påverkas miljötillståndet i havet. I dag är 21 svenska marina fiskarter och 34 arter ryggradslösa djur rödlistade av Artdatabanken, till stor del på grund av ett för intensivt fiske samt övergödning. Långlivade miljögifter som PcB och DDT har minskat dramatiskt sedan 1970-talet. Dioxin- halterna i fet fisk från Östersjön är dock fortfarande höga. Myllrande
våtmarker
Nej Negativ Många våtmarker växer igen som en följd av dikningar och upphörd hävd. Vegetationsförändringar beräknas öka av klimatförändringar, främmande arter och kvävenedfall. Arealen våtmark i odlingslandskapet ökar, om än lång- samt, vilket ger positiva effekter på flora och fauna samt ekosystemtjänster.
Miljö- kvalitets- mål Bedömning till 2020 (2050) Utveckling/ Riktning för till- ståndet i miljön
Kort förklaring av miljötrenden
Levande skogar
Nej Neutral Bilden är splittrad. Utvecklingen av formellt skydd och frivilliga avsättningar har varit positiv under den senaste tioårsperioden. Insatser i form av restaurering och natur- vårdande skötsel samt kulturmiljövård görs, men i relativt liten omfattning. Miljöhänsyn är i dag en självklar del av skogsbruket, även om det finns brister i hänsynen och ett förbättringsarbete pågår. Som en följd av genomförda åtgärder utvecklas flera faktorer väl, till exempel mängden död ved, arealen äldre lövrik skog, och arealen gammal skog. Samtidigt förekommer avverkning av skogar med höga naturvärden.
Ett rikt odlings- landskap
Nej Negativ Utvecklingen för odlingslandskapets arter och naturtyper är delvis negativ. Trots många genomförda åtgärder ser vi ännu inte något tydligt trendbrott för utvecklingen för natur- och kulturvärdena. Bedömningen försvåras av en i vissa fall lång återhämtningstid i naturen. Arealen jordbruksmark fortsätter att minska. Betesmarksarealen minskar och många av gräsmarkernas arter och naturtyper har inte gynnsam bevarandestatus. Utvecklingen för odlingsland- skapets fåglar har efter en längre tids minskning varit i stort sett stabil det senaste decenniet. Det råder brist på små- biotoper i slättbygd vilket påverkar både biologisk mångfald och ekosystemtjänster negativt. Vidare riskerar många av landsbygdens byggnader att förfalla.
Storslagen fjällmiljö
Nej Svagt positiv Fjällen är en känslig miljö där många vitt skilda intressen gör anspråk på användning. Användningen av terräng- fordon avsedda för barmarkskörning har ökat markant under de senaste 25 åren vilket bidrar till ökade skador på mark och växtlighet. Arbetet för att bevara och stärka den biologiska mångfalden fortgår.
Fjällens kulturmiljövärden är bristfälligt kända varför kun- skapsuppbyggnad är angeläget. Kunskapsbristen är även stor om vad fjällen och dess ekosystem tål av påverkan från olika verksamheter.
God bebyggd miljö
Nej Neutral Positivt är att allt fler bostäder åtgärdas mot radon och trafikbuller inomhus samt blir mer energieffektiva. Pro- blem är att vägtransporterna ökar med buller och dålig luftkvalitet som följd, att grönområden i tätorter minskar och att det finns många bostäder med innemiljöproblem. Kulturvärden i byggnader skyddas inte tillräckligt och avfallsmängderna fortsätter att öka.
Ett rikt växt- och djurliv
Nej Negativ Tre fjärdedelar av naturtyperna och hälften av arterna som listas i EU:s art- och habitatdirektiv har inte gynnsam bevarandestatus. Flera nya arter togs upp på den svenska rödlistan över hotade arter 2010. Nyttjande av naturresur- ser äventyrar ekosystemens stabilitet och möjligheterna de har att leverera tjänster vi tar för givna.
Förutsättningarna för måluppfyllelse
Inom vissa mål och områden är utvecklingen positiv och många styrmedel och åtgärder har gett effekt. Bland annat syns en positiv utveckling för vissa farliga kemikalier tack vare lagstiftning och åtgärder. Inom skogsbruket har de frivilliga avsättningarna ökat, vilket gett positiva effekter för miljökvalitetsmålet Levande skogar. Skyddande ozonskikt kommer att nås, bland annat tack vare de bindande internationella överenskommelser som Montrealprotokollet innehåller. Säker strålmiljö är nära att nås, bland annat på grund av en hög ambition i arbetet med tillsyn och kontroll.
Att bedöma riktning och utveckling när det gäller förutsättningarna för att nå miljökvalitetsmålen har visat sig svårare än att bedöma utvecklingen för mil- jötillståndet. Värdering och bedömning av styrande omvärldsfaktorer såsom världsekonomi, politisk utveckling och beslut inom EU, liksom av styrmedel och åtgärders effekter, konflikter mellan politikområden och olika aktörers påverkan kräver omfattande analyser av komplexa samband vilket inte alltid har gjorts. Då miljökvalitetsmålen är så pass olika är det också svårt att göra en bedömning av hur förutsättningarna, deras situation och utvecklingstendens ser ut för samtliga mål totalt sett. Respektive målredovisning längre fram i rapporten ger en mer rätt- visande bild.
På ett övergripande plan kan dock de viktigaste förutsättningarna som påverkar måluppfyllelse sammanfattas. Det rör sig bland annat om behov av styrmedel på internationell nivå, EU:s gemensamma politik inom exempelvis jordbruk och fiske, behov av insatser inom andra politikområden utöver miljöpolitiken, tillämpning av lagstiftning, samarbete/samverkan och resurser till miljöarbete på myndig- heterna.
Ett annat sätt att se på förutsättningarna är att studera de bakomliggande orsa- kerna till varför målen inte nås. Orsakerna är många och finns på många nivåer, bland annat ger ett ökat tryck på resurser en negativ påverkan via skogsbruk, jordbruk och energiframställning. Hög levnadsstandard och hög materiell kon- sumtion påverkar både situationen nationellt och andra länders miljötillstånd. Högt besökstryck i fjällen och boendetryck i kustområden, liksom vår konsum- tions påverkan på biologisk mångfald i andra länder är exempel på detta. Både land- och sjöfartstransporterna ökar. De statliga insatser som krävs för tillräck- ligt bevarande och restaurering av kultur- och naturmiljöer inom vissa mål har av bland annat resursskäl inte kommit till stånd. Miljöhänsyn i översikts- och detaljplanering och hänsyn vid markanvändning försvåras av mål- och intresse- konflikter. Den gemensamma lagstiftningen och politiken i EU ger både skjuts till miljöarbetet och ger oss de förutsättningar inom vilket olika delar av miljöarbetet kan bedrivas.
Läget och utvecklingen för generationsmålet i stort negativ
Generationsmålet och dess strecksatser följs för första gången upp i och med denna fördjupade utvärdering. Målet och strecksatserna har dock inte bedömts på samma sätt som miljökvalitetsmålen och ska inte ses som mål på samma sätt. Uppföljningen och bedömningen är i huvudsak kvalitativ och baseras på relevanta miljökvalitetsmål, trender, indikatorer och annan kunskap. Bedömningen är gjord av en arbetsgrupp med representanter från Naturvårdsverket, Socialstyrelsen, Energimyndigheten, RUS, Riksantikvarieämbetet och Boverket. Arbetet med indi- katorer och andra underlag till bedömningen är ett viktigt kommande utvecklings- område.
De sju strecksatserna i generationsmålet uttrycker önskade tillstånd som både handlar om samhällsstruktur, beteenden och miljötillstånd. Strecksatserna rör eko- systemens hållbarhet, biologisk mångfald och natur- och kulturmiljö, människors hälsa, kretslopp, hushållning av naturresurser, energianvändning och förnybar energi samt konsumtionsmönstrens miljö- och hälsopåverkan.
På många områden går utvecklingen åt rätt håll, det vill säga vi närmar oss de önskade tillstånd som generationsmålets strecksatser beskriver. Det gäller inte minst på avfallsområdet, där EU:s avfallsdirektiv har lett och förväntas leda till långtgående åtgärder. För människors hälsa är utvecklingen i flera delar positiv, även om ytterligare insatser krävs. För ekosystemtjänster som dricksvatten, livs- medel och skogsråvara är förutsättningarna goda att de ska kunna levereras även i framtiden. Klimatförändringar kan ytterligare öka produktionskapaciteten för livsmedel och skogsråvara. På energisidan ökar andelen förnybar energi kontinu- erligt och energiintensiteten (tillförd energi i relation till BNP) minskar.
Även om samhället i många fall rör sig i en mer hållbar riktning går det för långsamt, och en ambitiösare tillämpning av befintliga styrmedel i kombination med nya styrmedel behövs. Bland annat behövs bättre förståelse av förändrings- takten inom olika områden och hur vi möter dessa förändringar i vår utveckling av styrmedel. I vissa fall, till exempel delar av naturskyddet, är brist på ekono- miska medel och otillräcklig tillsyn en stor del av förklaringen, i andra fall är det kunskapsbrist som bromsar. Det gäller framför allt på hälsoområdet kopplat till farliga ämnen, kemikalier och läkemedelsrester. För många naturresurser avspeg- las inte miljöpåverkan i tillräckligt hög grad i priset.
På ett antal områden går utvecklingen åt fel håll, det vill säga vi fjärmar oss från de önskade tillstånd som strecksatserna beskriver. Gemensamt för flera områ- den är den höga och ökande konsumtionens stora inverkan, som bland annat äter upp vinsterna av teknikutveckling, effektivisering och miljövänligare konsument- val. Till exempel har de totala utsläppen av växthusgaser orsakade av svensk kon- sumtion ökat från 90 miljoner ton koldioxidekvivalenter 2000 till 98 miljoner ton 2008, vilket är en ökning med nio procent. Hela ökningen har skett utomlands.