Objektivitetsprincipen

Legalitetsprincipen medför, som visades i föregående avsnitt (se 2.4.2.1), att ett samhällsorgans kompetens att besluta i en viss angelägenhet alltid måste ha stöd i lag eller annan författning. Inom det rättsliga handlingsutrymme som en bestämmelse – t.ex. ett normgivningsbemyndigande – tillhandahåller ryms det emellertid vanligen inte bara ett utan flera alternativa beslut, varför organet i så fall ställs inför att avgöra vilken av de i och för sig lagenliga åtgärderna som det lämpligen bör vidta i det aktuella fallet. Utöver självklarheter som förarbeten, praxis och juridisk litteratur måste organet vid denna bedömning också ta hänsyn till allmänna rättsgrundsatser, bl.a. proportionalitetsprincipen och objektivitetsprincipen. Den förstnämnda, som i korthet kan sägas innebära att det måste råda en rimlig balans mellan mål och medel i det allmännas verk-samhet, presenteras i nästa avsnitt (se 2.4.2.3). Innan dess ska emellertid först några stycken ägnas åt den senare, objektivitetsprincipen.

Kärnan i objektivitetsprincipen kan beskrivas som en skyldighet för den offentliga förvaltningen att agera sakligt och opartiskt.¹⁶² Principen kommer till uttryck i flera bestämmelser i såväl lag som grundlag men allra tydligast och mest generellt i regeringsformen, i vilken det stadgas att domstolar, för-valtningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet (RF 1 kap. 9 §). Grundlagsbestämmelsen gäller både för statliga och kommunala förvaltningsmyndigheter, men inte för riksdagen och inte för

159 Se prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 58.

160 I motiven till förvaltningslagen synes det också tas för givet att reglerna även gäller i norm-beslutsärenden,seprop.2016/17:180Enmodernochrättssäkerförvaltning–ny förvaltningslag, s. 186, s. 195, s. 201, s. 246 och s. 256 ff. Det kan tilläggas att även den äldre förvaltningslagen (1986:223)[cit.ÄFL]iprincipvartillämpligpåsådana,se prop.1985/86:80 om ny förvaltnings-lag, s. 56 ff.

161 Se Åhman, Karin, Legalitetsprincipen i en ny förvaltningslag, FT 2018 s. 457 ff.

162 Se t.ex. SOU 2010:29 En ny förvaltningslag, s. 149 och prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 59.

regeringen då den utövar sin normgivande funktion.¹⁶³ Förmodligen gäller den inte heller för kommunernas beslutande politiska församlingar, som ju vare sig är förvaltningsmyndigheter eller kan sägas fullgöra några uppgifter inom den offentliga förvaltningen.¹⁶⁴ En snarlik generell bestämmelse finns numera, sedan år 2018, i förvaltningslagen, vilken också den påbjuder att en myndighet i sin verksamhet ska vara saklig och opartisk (FL 5 § 2 st.).¹⁶⁵

Vad som stadgas i regeringsformen och i förvaltningslagen är således att aktörerna i förvaltningsorganisationen ska handla fritt från godtycke och inte särbehandla någon utan godtagbara skäl, d.v.s. de får inte låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller ta hänsyn till ovid-kommande omständigheter.¹⁶⁶ Mer i detalj brukar det anses vara anspråket på saklighet som har den innebörden att myndigheterna inte utan stöd i lag får gynna eller missgynna enskilda. Ursprungligen preciserades regeringsformens krav på saklighet genom att det i en andra mening i bestämmelsen slogs fast att särbehandling inte utan rättsligt stöd fick ske på grund av enskildas person-liga förhållanden som tro, åskådning, ras, hudfärg, ursprung, kön, nationalitet, ålder, språk, samhällsställning eller förmögenhet.¹⁶⁷ Uppräkningen togs emel-lertid bort redan något år efter regeringsformens ikraftträdande, bl.a. eftersom den ansågs ge intrycket av att lagstiftaren hade möjlighet att genom lag införa bestämmelser om negativ särbehandling på grund av kön eller ras.¹⁶⁸ Någon ändring i sak var däremot inte avsedd, varför exemplifieringen alltjämt bör kunna tjäna som vägledning när det gäller vilka hänsyn som kan göra att ett visst beslut framstår som osakligt.¹⁶⁹

163 Se prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 98 och s. 138. Se också t.ex. Hirsch-feldt, Johan, Författningens kärnvärden – symbolik, politik och juridik, Åhman, Karin (red.), Regeringsformen 40 år 1974–2014, Iustus förlag, Uppsala, 2014, s. 41 f.

164 Se SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning, s. 12 och prop. 1973:90 Kungl.

Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 232. Se även underrätternas resonemang beträffande den saken i RÅ 1999 ref. 5.

165 Det kan tilläggas att objektivitetsprincipen därutöver också kommer till uttryck i Europeiska unionens rättighetsstadga (se 2.4.1.1), vilken bl.a. slår fast att alla är lika inför lagen (art. 20), och i Europakonventionen, närmare bestämt i den välkända rätten till en rättvis rättegång inför en oavhängig och opartisk domstol (art. 6, se 2.4.1.2). Se därom t.ex. SOU 2011:45 Förunder-sökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m., s. 110 ff.

166 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 235 och prop. 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag, s. 59 f. Se också Lerwall, Lotta, JO och 1 kap. 9 § regeringsformen, Ekroth, Jesper & Swanström, Kjell (red.), Riksdagens ombudsmän – JO i samarbete med Riksbankens jubileumsfond, Stockholm, 2009, s. 232 ff.

167 Se dåvarande RF 1 kap. 8 § 2 st.

168 Se SOU 1975:75 Medborgerliga fri- och rättigheter, s. 118 och prop. 1975/76:209 om änd-ring i regeänd-ringsformen, s. 3, s. 102 f. och s. 138.

169 Se Bull, Thomas, Objektivitetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga princi-per, 3 uppl., Iustus, Uppsala, 2017, s. 98 f.

Som har framgått riktar sig saklighetskravet mot de faktorer som ligger till grund för själva beslutsfattandet; Dessa får inte vara ovidkommande. Kravet på opartiskhet, däremot, tar sikte på förhållandet mellan den som utövar den offentliga makten och motparten. Det får i denna relation inte finnas skäl att tvivla på beslutsfattarens oväld på grund av t.ex. släktskap eller något annat intresse i saken.¹⁷⁰ När det gäller kravet på opartiskhet är det alltså främst hur myndighetens agerande och beslutsprocessen i övrigt typiskt sett kan tänkas uppfattas ur ett utifrånperspektiv som står i fokus.¹⁷¹ Kraven på saklighet och opartiskhet, och då särskilt det förstnämnda, överlappar till stor del det tredje krav – likhet inför lagen – som också stadgads i grundlagsbestämmelsen; Det torde ju sällan vara sakligt att inte behandla lika fall lika. Genom det senare understryks det emellertid särskilt att myndigheterna därtill också måste vara konsekventa i sitt beslutsfattande.¹⁷²

Sedan objektivitetsprincipen på detta sätt någorlunda har ringats in blir den naturliga följdfrågan givetvis vilken betydelse denna har för den offentliga normgivningen. Tydligt är ju att stadgandet i regeringsformen först och främst är avsett att motverka omotiverad särbehandling inom de offentliga organ som huvudsakligen sysslar med rättstillämpning, d.v.s. domstolar och förvaltnings-myndigheter.¹⁷³ Under arbetet med regeringsformen övervägdes det initialt att låta grundlagsregeln även omfatta normgivande organ, men en sådan ordning befanns vare sig vara realistiskt eller önskvärd med tanke på behoven av olika slag av särbehandlande lagstiftning i det moderna välfärdssamhället. Förvisso borde lagstiftaren, anfördes det, alltid sträva efter att göra rimliga och rättvisa avvägningar mellan olika intressen, men sådana mål med den samhälleliga verksamheten ansågs det lämpligare att ta in i programmatiska stadganden om alla människors lika värde och om respekt för individens värdighet m.m. än i

170 Se Bull, Thomas, Objektivitetsprincipen, Marcusson, Lena (red.), Offentligrättsliga princi-per,3uppl., Iustus,Uppsala,2017,s.102ff.;Bull,Thomas&Sterzel, Fredrik, Regeringsformen.

En kommentar, 3 uppl., Studentlitteratur, Lund, 2015, s. 54 och, för en intressant infallsvinkel på saken, Höglund, Mats, Ska Skatteverket vara opartiskt i skatteärenden?, SN 2012 s. 29 ff.

171 Det sagda för lätt tanken till jäv, och jävsreglerna i vanlig lagstiftning anses också vara just ett utflöde av denna princip och regleringen i regeringsformen, se t.ex. Justitiekanslerns beslut 2002-01-29, diarienr 297-02-21.

172 Se KU 1975/76:56 Betänkande med anledning av proposition 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 21. Det kan nämnas att det aktuella kravet ibland skiljs ut till en egen rättslig princip, likhetsprincipen, se t.ex. Madell, Tom, Det allmänna som avtalspart. Särskilt avseende kommunskompetensattingåavtalsamtavtalens rättsverkningar,Norstedts Juridik, Stockholm, 1988, s. 144. I detta arbete behandlas emellertid kravet som en del av objektivitetsprincipen.

173 Se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riks-dagsordning m.m., s. 234. Se även Lerwall, Lotta, JO och 1 kap. 9 § regeringsformen, Ekroth, Jesper & Swanström, Kjell (red.), Riksdagens ombudsmän – JO i samarbete med Riksbankens jubileumsfond, Stockholm, 2009, s. 232 ff.

tvingande rättsregler.¹⁷⁴ Ett sådant s.k. program- och målsättningsstadgande kom som bekant senare också att tas in i regeringsformen (RF 1 kap. 2 §).¹⁷⁵

Såvitt gäller förvaltningsmyndigheterna, som kan ägna sig åt både rättstill-lämpning och normgivning, får det sagda förmodligen uppfattas så att objek-tivitetskravet i regeringsformen inte tar sikte på den normgivande verksamhet som bedrivs inom vissa av dessa; För den delverksamheten gäller istället bara de generella kraven på respekt för alla människors lika värde och den enskil-des frihetssfär m.m. som kommer till uttryck i det nyssnämnda program- och målsättningsstadgandet i grundlagen. Möjligen innebar ikraftträdandet av den nya förvaltningslagen år 2018 en förändring i det avseendet. Som inlednings-vis nämndes uppställs det nämligen i den nya lagen ett uttryckligt krav på att en myndighet ”i sin verksamhet” ska vara saklig och opartisk, och eftersom förvaltningslagen som utgångspunkt är tillämplig på all ärendehandläggning hosförvaltningsmyndigheter(FL1§1st.) måste det – i likhet med de likaledes nyareglernaomlegalitet(se2.4.2.1)ochproportionalitet (se 2.4.2.3) i lagen – följaktligen även gälla i normbeslutsärenden.

Den reella betydelsen av det nya lagrummet ska emellertid inte överdrivas.

Även om kraven på saklighet och opartiskhet traditionellt sett inte har ansetts vara direkt applikabla på förvaltningsmyndigheternas normgivande aktiviteter förefaller dessa ändå redan tidigare ha behövt tas i beaktande. I åtminstone ett fall har nämligen Justitieombudsmannen uppehållit sig vid objektivitetskravet även i fråga om normgivning.¹⁷⁶ I det aktuella, och onekligen ganska säregna, ärendet var det frågan om en länsstyrelse som med stöd av ett bemyndigande i dåvarande naturvårdslagen hade meddelat en lokal föreskrift om förbud mot att bl.a. döda, skada eller fånga levande djur av arten ”Storsjöodjuret”.¹⁷⁷ I sin bedömning av fridlysningsåtgärden hänvisade ombudsmannen till saklighets-kravet i regeringsformen och underströk därvidlag vikten av att en myndighet

174 Se prop. 1975/76:209 om ändring i regeringsformen, s. 97 ff. och s. 136 f.

175 Vad som anges i det stadgandet är alltså, bör det kanske påpekas, inte avsett att vara bindande på samma sätt som andra regler i regeringsformen, se prop. 1973:90 Kungl. Maj:ts proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning m.m., s. 194 f.; SOU 1975:75 Med-borgerliga fri- och rättigheter, s. 164 och s. 183 f. samt SOU 2008:125 En reformerad grundlag, s. 454. Se även Nyman, Olle, Regeringsformens målsättningsstadganden, FT 1984 s. 289 ff.;

Reimers, Elisabet, Integritetsskyddet i regeringsformen, SvJT 2009 s. 435 ff. och Hirschfeldt, Johan, Författningens kärnvärden – symbolik, politik och juridik, Åhman, Karin (red.), Rege-ringsformen 40 år 1974–2014, Iustus förlag, Uppsala, 2014, s. 37 ff. Däremot kan innehållet självfallet alltid åberopas till stöd för ett visst ställningstagande, se t.ex. NJA 2012 s. 464 och NJA 2014 s. 307. Se också t.ex. JK 1981 s. 82 samt Justitiekanslerns beslut 2001-03-21, diarienr 1719-99-22; Justitiekanslerns beslut 2007-08-31, diarienr 6788-06-31; Justitiekanslerns beslut 2007-09-25, diarienr 1803-07-31; Justitiekanslerns beslut 2013-02-22, diarienr 7353-12-30 och JO 2009/10 s. 398 samt JO 2011/12 s. 511.

176 Se JO 2006/07 s. 362.

177 Se Länsstyrelsen i Jämtlands läns föreskrifter (23FS 1986:3) om fridlysning av Storsjö- odjuret inom Storsjön (i centrala Jämtland) [upphävd].

enbart använder sig av sin föreskriftsmakt på det sätt som avsetts och av att myndigheterna inte ägnar tid och kraft åt sådant som ligger helt utanför deras skyldigheter och åligganden.¹⁷⁸

Vad ombudsmannen vände sig mot i avgörandet synes alltså dels vara att länsstyrelsen hade begagnat sig av sin normgivningsmakt för att främja andra intressen än vad lagstiftaren hade tänkt sig, som det får förmodas i första hand turistnäringen i bygden,¹⁷⁹ dels att det hade skett genom ett mer eller mindre medvetet vilseledande från förvaltningsmyndighetens sida; Genom en statlig myndighetsföreskrift som relaterade till Storsjöodjuret så förmedlades det ju onekligen ett seriöst intryck av att djurarten förekom i Storsjön, trots att det som bekant av allt att döma är fråga om ett folkloristiskt eller, om man så vill, kryptozoologiskt fenomen. Myndighetsföreskriften användes på det hela taget sålunda närmast som ett s.k. reklamjippo. Några så uppenbara övertramp av objektivitetsprincipen har inte uppdagats på ordningsområdet, men det finns ett par exempel på att lägre samhällsorgan har använt sig av lokala ordnings-föreskrifter för att t.ex. värna den lokala, fasta handeln mot konkurrens från torghandeln (se 3.3.2.2) eller för att skydda besökare till flygplatser från att debiteras överpriser för taxiresor.¹⁸⁰