• administrativa styrmedel,
• ekonomiska styrmedel,
• information samt
• forskning och utveckling.
I många fall krävs att flera styrmedel kombineras för att nå framgång. De adminis- trativa styrmedlen lägger ofta grunden till möjligheten att använda andra styrmedel, såsom ekonomiska styrmedel. Lagstiftningen kan skapa de formella förutsättning- arna för att till exempel införa bidrags-, avgifts- eller handelssystem. Informativa styrmedel kan skapa acceptans för att införa administrativa eller ekonomiska styr- medel. De kan också bidra till att administrativa och ekonomiska styrmedel fung- erar bättre. Styrmedel för forskning och utveckling brukar också omfatta åtgärder för att demonstrera ny teknik och går då under samlingsbegreppet FUD (forskning, utveckling, demonstration). I denna kedja ingår även anskaffning av produkter eller tjänster, ofta i form av teknik- eller innovationsupphandling.
24 Naturvårdsverket (ej publicerad). Styrmedel för att nå miljökvalitetsmålen – en kartlägg- ning. Rapport 6415
I Tabell 7 ges exempel på olika styrmedel inom vart och en av de fyra huvudgrupperna av
styrmedel.
Administrativa Ekonomiska Information Forskning
Målstyrning Normer Gränsvärden Skatter Upplysning Miljömärkning Forskning Långsiktiga avtal Miljöklassning
Skatteavdrag Rådgivning Utveckling
Avgifter Utbildning Demonstration
Bidrag Opinionsbildning Teknik- och system- utvärdering Lagstiftning Regelgivning Teknikkrav Prövning Tillsyn Subventioner Upphandling Pant
Handel med certifikat Handel med utsläppsrätter Miljöersättningar Teknikupphandling/ Innovationsupphand- ling Administrativa styrmedel
Administrativa styrmedel, i form av regleringar enligt miljöbalken, är grunden i den svenska miljöpolitiken. Traditionellt nämns ofta prövning och tillsyn och i vissa sammanhang regelgivning som de viktigaste administrativa styrmedlen. Men det är en bild som behöver nyanseras något. För att åstadkomma en samlad utvärdering av de administrativa styrmedlens effektivitet, potential och begränsningar på miljö- området behöver man komplettera med studier av en lång rad andra regler; för- buds- och dispensregler, miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, generella föreskrifter samt miljösanktionsavgifter och andra administrativa och straffrättsliga sanktioner. Utanför miljöbalkens område finns dessutom plan- och byggregler, kemikalieregler, jord- och skogsbruksregler samt hälsoskyddsregler för att nämna några.
Miljöbalken spelar en central roll som administrativt styrmedel. I miljöbalkens portalparagraf (1 kap. 1 §) slås balkens syfte fast; ”Bestämmelserna i denna balk syftar till att främja en hållbar utveckling som innebär att nuvarande och kom- mande generationer tillförsäkras en hälsosam och god miljö.” Begreppet hållbar
utveckling konkretiseras genom miljökvalitetsmålen. Miljöbalken är således ett utpekat styrmedel för att uppnå miljökvalitetsmålen. Genom att miljöbalken lägger grunden för allt prövnings- och tillsynsarbete kan dess roll knappast över- skattas. Det är den som i stor utsträckning säkerställer det löpande arbetet med att lokalisera verksamheter, begränsa deras störningar och fortlöpande kontrol- lera efterlevnaden av miljökraven. Dagligen pågår ett gediget arbete, i exempelvis kommuner och vid länsstyrelser, med att se till att tillräckliga skyddsåtgärder och försiktighetsmått vidtas i verksamheter som kan påverka miljö och hälsa.
Ekonomiska styrmedel
Ekonomiska styrmedel syftar till att justera priserna på varor och tjänster så att de återspeglar alla kostnader och nyttor som uppstår i produktion och konsumtion av dem, det vill säga inte bara direkta monetära kostnader utan också andra typer av kostnader, i detta fall påverkan på miljön. På så sätt ges en signal till köparen om den totala samhälleliga kostnaden för varan eller tjänsten. De ekonomiska styrmedlen fungerar antingen som morot (exempelvis i form av skattelättnader, bidrag och stöd) eller piska (exempelvis i form av skatter och avgifter) för att styra våra handlingar i en mer miljövänlig och hållbar riktning. Skatter och avgifter kan användas för att genomdriva principen att förorenaren ska betala. En skatt eller avgift på miljöbelastande verksamhet styr resursanvändningen i en mindre miljö- belastande riktning. Ekonomiska styrmedel, i form av bidrag och subventioner, kan ge förutsättningar för att verksamheter och ny teknik som inte bär sig mark- nadsmässigt, men som är samhällsekonomiskt lönsamma, ska kunna utvecklas till konkurrenskraftiga produkter eller tjänster. Miljöersättningar kan ses som ett sätt att prissätta varor och tjänster som inte har någon marknad, exempelvis biologisk mångfald och öppna landskap.
I Sverige, liksom i andra industrialiserade länder, tas den allra största delen av miljöskatterna ut inom områdena energi och transport.25 Samtidigt är det också
dessa sektorer som, tillsammans med jordbrukssektorn, har flest subventioner som kan ha en negativ effekt på miljömålen.26 Inom energi- och transportsektorn är det
bland annat skatteavvikelser27 som utgör den avgörande delen av subventionerna.
Många av de skatteavvikelser som införts har delvis tillkommit för att skydda den inhemska industrins konkurrenskraft. Inom jordbrukssektorn är det skatteav- vikelser och – i minskande grad – marknadsregleringar inom ramen för EU:s jord- brukspolitik som utgör subventionerna. Situationen i Sverige liknar situationen 25 SCB, 2010. Miljörelaterade skatter, subventioner och utsläppsrätter. Rapport 2010:2 26 Naturvårdsverket, 2012. Potentiellt miljöskadliga subventioner. Rapport 6455.
27 Med skatteavvikelse menas att skatteuttaget för en viss vara eller tjänst skiljer sig från angi- ven norm. Exempelvis är normskattesatsen för koldioxid full skattesats, dvs 105 öre per kg CO2 2012.
i övriga OECD-länder, där transport-, energi-, industri- och jordbrukssektorn är sektorer som får betydande stöd. Även fiskesektorn får betydande stöd.
En viktig orsak till samhällets svårighet att nå miljökvalitetsmålen Hav i balans samt levande kust och skärgård, Levande sjöar och vattendrag, Ingen övergöd- ning, Levande skogar, Ett rikt odlingslandskap, Storslagen fjällmiljö, Myllrande våtmarker samt Ett rikt växt- och djurliv är att många av de stora positiva värden (ekosystemtjänster) som dessa mål värnar i de flesta fall är fritt tillgängliga för alla. I många fall konkurrerar mark- och vattenanvändning som kan ge ekono- misk avkastning, till exempel jord- och skogsbruk, med annan typ av mark- och vattenanvändning som inte ger ekonomisk avkastning men är viktiga både för naturens funktionssätt och för välfärden i samhället. Ett exempel är att privata markägare inte har något incitament att värna om våtmarker (som bland annat bidrar till biologisk mångfald och rening av vatten). Flertalet ekonomiska styrme- del inom nämnda miljökvalitetsmål syftar till att ge incitament för privata aktörer att värna om denna typ av värden.
Information
Information och kommunikation, även kallade informativa styrmedel, syftar till att skapa delaktighet samt bidra till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Informativa styrmedel fungerar bland annat som ett verktyg för att skapa accep- tans vid införandet av andra styrmedel. Information och kommunikation bidrar även till att planerade eller redan införda styrmedel som administrativa och ekonomiska styrmedel fungerar bättre. Ett planerat användande av informativa styrmedel (analys, strategi, genomförande samt uppföljning och utvärdering) bidrar med andra ord till måluppfyllelse och god kvalitet i miljöarbetet. Det är dock generellt sett svårt att utvärdera effekterna av informativa styrmedel.
Genom att särskilja olika slags kommunikation – dels kommunikation för att nå resultat dels kommunikation om resultat – blir det tydligare inom vilka områ- den de informativa styrmedlen bidrar.
Att kommunicera för att nå resultat kan exempelvis handla om att skapa acceptans för ett lagförslag bland medborgare, att informera miljöinspektörer om planerade tillsynskampanjer, att öka kännedomen om regler för handel med utsläppsrätter bland verksamhetsutövare med mera. Kommunikation kan även bidra till att förstärka effekten av exempelvis fysiska investeringar. Till exempel kan det vid installation av individuella värmemätare i lägenheter spridas informa- tion till de boende om hur deras beteende påverkar värmeanvändningen.
Att kommunicera om resultat handlar bland annat om att skapa medvetenhet och engagemang genom att visa på möjligheter och redovisa goda exempel. Bland annat kan kunskap om effektiva projekt spridas för att liknande projekt ska kun- na genomföras på andra ställen.
I det nuvarande miljömålssystemet har vikten av att involvera det omgivande samhället blivit än tydligare. Informativa styrmedel i form av exempelvis dialog kommer att vara fortsatt viktiga i diskussioner mellan företrädare på regional och lokal nivå, näringsliv, ideella organisationer, forskare med flera. Ett exempel är att ekosystemansatsen (som har sitt ursprung i konventionen för biologisk mångfald) pekar på att åtgärder ska genomföras på lägsta lämpliga nivå för att skapa enga- gemang och delaktighet. Även landskapskonventionen poängterar betydelsen av lokal delaktighet och medborgardialog.
Forskning, utveckling och demonstration
Forskning, utveckling och demonstration (FUD) är också en form av styrmedel. Teknisk utveckling och kunskap om effekter av olika förändringar är nödvändig kunskap och en förutsättning för att på sikt kunna nå olika miljömål. Informativa styrmedel ökar kännedomen om resultaten från pilot- och demonstrationsanlägg- ningar, deras miljöeffekter och ekonomi, och gör det i sin tur möjligt att skärpa miljökrav på andra verksamheter.