I det här avsnittet kommer resultatet av intervjuer med handläggare på läns- styrelser att redovisas. Även detta avsnitt bygger således på de intervjuades erfarenheter, kunskap, värderingar och åsikter. Intervjuer har gjorts med tio handläggare, fem inom miljöskydd och fem inom naturvård. Samtliga arbetar med bland annat tillsyn och tillsynsvägledning enligt Miljöbalken, när de olika ämnena och frågeställningarna diskuteras är det således tillsyns- och tillsyns- vägledningsfrågor som är utgångspunkten.
Naturvård
Inom naturvårdsområdet har de intervjuade handläggarna ansvar inom områden som till exempel tillståndsprövning och dispenser inom skyddade områden, samråd, tillsyn inom skyddade områden, allemansrättsliga frågor, artskydd och terrängkörning. De har alla arbetat minst sju år med samma eller liknande uppgifter. Deras kontakt med Natur vårds verket består främst av handläggarträffar, i samband med konferenser såsom Miljösamverkan Sverige, telefonkontakt med kontaktpersoner och juristjour och via mejl och Natur- vårds verkets hemsida.
ROLLER OcH ANSVAR
Det varierar hur de intervjuade ser på tydlighet i myndigheternas roller. Någon anser att Natur vårds verkets roll är tydlig inom naturvårdsområdet. Det anses bero på de kontinuerliga handläggarträffarna bland annat för till- stånd och dispensprövning, där Natur vårds verket anses ha en ledande roll. Andra menar att det ibland kan vara otydligt i vilken roll Natur vårds verket uttalar sig, att det kan uppfattas som att Natur vårds verket har bestämman- derätt i en fråga, när det egentligen handlar om rådgivning. Konsekvensen av det kan bli att handläggaren på Läns styrelsen lägger för stor vikt vid Natur vårds verkets syn, vilket i sin tur kan ”leda till en intern konflikt inom
Läns styrelsen. Handläggare på Natur vårds verket kan ibland försöka utöva påtryckning på Läns styrelsens handläggare. Jag har själv hamnat i kläm för några år sen, om prövning. I sådana situationer är det viktigt för länsstyrel- sernas handläggare att veta vem som har ansvaret”.
Det har skett en förändring i Natur vårds verkets roll, som inte upplevs ha kommunicerats tydligt eller på ett övergripande plan: ”Man kan tänka sig två
olika inriktningar; en som expertmyndighet och en som administrativ myndig- het som köper in tjänster. Fram till nu har jag sett Natur vårds verket som en expertmyndighet. De som jobbat länge anser nog att det är en roll som Natur vårds verket har haft men inte har nu.” Det anses vara oklart var Natur-
vårds verket står i relation till de båda rollerna, till exempel i förhållande till den tillsynsvägledning som Natur vårds verket ger. Även i relation till genom- förande och utveckling av miljöpolitiken märks en förändring som inte anses var klart uttalad: ”Istället för att driva frågor neråt verkar det som att Natur-
vårds verket ska suga upp kunskap från länen och leverera den uppåt.”
Ett sakområde som lyfts särskilt i fråga om roller och ansvar är artskydd. Ansvaret upplevs av flera av de intervjuade ha fallit mellan stolarna på Natur- vårds verket, något som har lett till att Natur vårds verket inte upplevs ha tagit en ledarroll inom området. Konsekvensen av detta har varit att det inte har skett något systematiskt arbete. Det har också lett till ett minskat förtroende för Natur vårds verket, liksom en minskad tilltro till att de ska kunna stödja länsstyrelserna med vägledning och sakkompetens. Vidare uppges att ”Sverige
har fått klagomål internationellt för att inte ta ansvar, utan ses bland annat som ett transitland för handel med fågelägg från hotade rovfåglar”. Vid tiden
för intervjun pågick ett projekt inom Miljösamverkan Sverige för att bland annat förtydliga ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter inom art- skyddsområdet. Inom ramen för det projektet har det även tagits fram en önskelista med konkreta åtgärder att ta tag i, varav många handlar om just samordning.
Ett annat sakområde där ansvarsfördelningen ibland upplevs vara otydlig är allemansrätten som ”inte faller på någon men på alla” och där allmänheten ibland bollas mellan myndigheterna. Det handlar oftast om konflikter med markägare, när en verksamhet nyttjar privat mark med stöd i allemansrätten. Det som behövs är att Natur vårds verket och länsstyrelserna kommer överens om vem som ansvarar för vad. Vidare lyfts att det är otydligt var i Natur- vårds verkets organisation ansvar för vissa frågor finns, som exempel nämns ansvar för handböcker om prövning och tillstånd samt vem som tar emot och vad som sedan händer med beslut som länsstyrelserna skickar in till Natur- vårds verket. Det kan handla om strandskyddsbeslut, beslut inom reservat, biotopskydd och fridlysningsbeslut.
Den lokala naturvårdssatsningen (LONA) nämns som ett gott exempel på ett projekt som varit tydligt. Framgångsfaktorer som lyfts är att projektet är snävt och har tydligt fokus. Att det finns en bra dialog mellan myndigheterna och att projektet är långsiktigt. Att frågor är reglerade i lagstiftning underlät- tar också för tydligheten. Handläggarträffar inom olika sakområden upplevs ge en god rollfördelning, då även fler centrala myndigheter är med. Det ger en bra dialog och diskussioner.
Vidare upplevs Natur vårds verkets roll ha varit mer sammanhållande och övergripande tidigare, att det idag i större utsträckning ligger på länsstyrel- serna att ta fram eget material, riktlinjer, blanketter, checklistor etcetera. Det
är en övergång som inte upplevs ha varit tydlig utan något som ”flutit iväg”. Konsekvensen anses vara en minskad rättssäkerhet. Det kan handla om olika krav i vilka underlag som verksamhetsutövare behöver lämna in till länsstyrel- serna, det vill säga att den administrativa bördan skiljer sig beroende på var i landet verksamheten befinner sig. Därutöver att ”flera ska uppfinna hjulet” då enskilda länsstyrelser upprättar riktlinjer, blanketter, checklistor etcetera istäl- let för att någon har det övergripande ansvaret och funktionen.
FÖRVÄNTNINGAR PÅ NATUR VÅRDS VERKET
De intervjuade handläggarnas övergripande förväntningar på Natur vårds- verket är att tillhandahålla och samordna vägledning, handböcker, allmänna råd samt hjälpa till med tolkningar utifrån domar, förarbeten och praxis. Exempelvis ge stöd i tolkning i förhållande till annan lagstiftning, såsom art- och fridlysningsfrågor i förhållande till Plan- och bygglagen (PBL). Länsstyrelserna ska kunna lämna de övergripande frågorna till Natur vårds- verket och Natur vårds verket ska kunna lämna det praktiska genomförandet till länsstyrelserna.
Natur vårds verket förväntas också vara den sammanhållande länken mellan myndigheterna och ledande i sin roll. Det ska vara den myndighet som leder framåt, testar gränser, försöker vidga kunskapen och förbättra samordningen.
”Den rollen behövs, det behöver inte vara Natur vårds verket”, säger en av de
intervjuade, ”men annars måste någon annan ta den rollen.” Vidare förväntas Natur vårds verket ha spjutspetskompetens och ge en tydlig vägledning. Natur- vårds verket förväntas kunna ta en fråga och behandla den och inte skicka till- baka den till länen: ”När Natur vårds verket ber oss att tala om vad ni ska göra
– det leder till en förtroendeklyfta.” Det framgår också att personal på Natur-
vårds verket ibland upplevs dra sig för att säga vad de tycker: ”Kanske är de
rädda för att det ska tolkas som sanning snarare än vägledning.”
Förväntningarna innefattar även ett ”lagarbete” mellan myndigheterna:
”Det här är vår roll, det är er – hur löser vi detta tillsammans?” Det är olika
uppfattningar kring huruvida Natur vårds verket lever upp till förväntningarna, vissa tycker att de gör det i stora drag, andra att de inte gör det.
FÖRUTSÄTTNINGAR I SAMVERKAN SOM PÅVERKAR VARDAGSARBETET