Organisationen av Sevesotillsynen och samordningen

4.2.1 Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps tillsynsansvar

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap är den centrala till-synsmyndigheten för tillsyn och tillsynsvägledning för de områden som regleras i Sevesolagen, lagen (2003:778) om skydd mot olyckor, lagen (2010:1011) om brandfarliga och explosiva varor och till viss del lagen (2006:263) om transport av farligt gods.

Det finns följande fyra avdelningar inom Myndigheten för sam-hällsskydd och beredskap som på olika sätt arbetar med Seveso-frågor:

53 17 och 18 §§ lagen om brandfarliga och explosiva varor.

54 21 § lagen om brandfarliga och explosiva varor.

55 23 § lagen om brandfarliga och explosiva varor.

56 27 § lagen om brandfarliga och explosiva varor.

57 36 § lagen om brandfarliga och explosiva varor.

Tillsyn av Sevesoverksamheter SOU 2013:14

• Avdelningen för utvärdering och lärande/Tillsynsenheten,

• Avdelningen för risk och sårbarhetsreducerande arbete/Sakenheten farliga ämnen,

• Avdelningen för verksamhetsstöd/Rättsenheten, och

• Avdelningen för utbildning, övning och beredskap/Enheten för utveckling av räddningstjänst och krishantering.

Tillsynsenhetens arbete inom Sevesoområdet består av uppföljning, utvärdering, samordning och stöd till de operativa tillsynsmyndig-heterna. Detta arbete sker bl.a. genom uppföljning av den operativa tillsynen som länsstyrelserna genomför och av hur väl Sevesoverk-samheterna och kommunerna uppfyller sina skyldigheter. Resul-taten rapporteras till andra berörda enheter inom myndigheten. På grundval av de behov som uppmärksammats tas utbildningar, kon-ferenser och annat stöd fram gemensamt av de enheter som berörs.

Tillsynsenheten samverkar även med andra myndigheter som arbetar med Sevesofrågor. Vidare följer tillsynsenheten utvecklingen när det gäller Sevesofrågor på EU-nivå och deltar i en arbetsgrupp inom OECD, där bl.a. erfarenheter från Sevesoområdet jämförs och disku-teras.

Sakenheten farliga ämnen är den enhet inom myndigheten som är ansvarig för Sevesodirektivet. Sakenheten farliga ämnen arbetar bl.a. med frågor relaterade till tillståndsprövning av Sevesoverksam-heter och deltar som part vid miljöbalksprövningar av Sevesoverk-samheter. Sakenheten farliga ämnen deltar även i kommittéarbetet inom EU enligt Sevesodirektivet. Andra arbetsuppgifter är norm-givning samt information och stöd till verksamhetsutövare och myn-digheter.

Rättsenhetens uppgifter inom Sevesoområdet är bl.a. att ge stöd till tillsynsvägledning, att ge intern och extern rådgivning, att arbeta med normgivning samt att arbeta med samverkansfrågor såväl natio-nellt som internationatio-nellt. Rättsenheten för även Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps talan i ansökningsmål vid mark- och miljödomstolarna.

Enheten för utveckling av räddningstjänst och krishantering har inom Sevesoområdet bl.a. ansvar för vägledning, främst till kom-muner, när det gäller planer för räddningsinsatser.

SOU 2013:14 Tillsyn av Sevesoverksamheter

4.2.2 Länsstyrelsernas tillsynsansvar

Landets samtliga 21 länsstyrelser är operativa tillsynsmyndigheter för tillsynen av Sevesoverksamheter (se tabell 2.1 i avsnitt 2.4 som utvisar fördelningen av antal Sevesoverksamheter per län).

De flesta länsstyrelser arbetar med Sevesofrågorna både vid miljö-skyddsenheten och vid beredskapsenheten. Miljömiljö-skyddsenheten ansvarar oftast för Sevesotillsynen och har för det mesta ett huvud-ansvar för Sevesofrågorna. Det innebär att planera och genomföra tillsynsbesöken vid Sevesoverksamheterna samt att granska Seveso-verksamheternas dokumentation och underlag för verksamheten.

Däremot är det oftast beredskapshandläggarna som granskar de kommunala planerna och det förekommer även att de deltar vid granskningen av den interna planen, säkerhetsrapporten och infor-mationen som ska lämnas till allmänheten.

Vid många av länsstyrelserna samverkar de ovan nämnda enheterna internt både vid regelbundna, planerade möten och löpande vid en-skilda ärenden. Vid vissa länsstyrelser granskar de båda enheterna gemensamt alla handlingar samt planerar och genomför all tillsyn tillsammans.

Även länsstyrelsernas miljöprövningsdelegationer berörs av Sevesofrågorna vid den integrerade miljö- och säkerhetsprövningen liksom länsstyrelsens planberedning vid det fysiska planerings-arbetet. Sedan den 1 juni 2012 är miljöprövningsdelegationerna kon-centrerade till 12 länsstyrelser (se avsnitt 3.2.1).

Många länsstyrelser har organiserat sitt arbete på så sätt att vissa handläggare är specialiserade på Sevesofrågor och de utför på egen hand allt arbete utifrån Sevesolagen. De bistår även de handläggare som endast har enstaka tillsynsobjekt som omfattas av Sevesolagen och sådana handläggare som är under introduktion. Det finns även exempel på när två eller tre länsstyrelser har gått samman och an-ställt en person som utför Sevesotillsyn vid dessa läns samtliga Sevesoverksamheter.

Totalt arbetar ungefär 40 personer som särskilda Sevesohand-läggare vid landets länsstyrelser. Ytterligare 20–30 personer arbetar med Sevesofrågor i mindre omfattning. I snitt finns det alltså drygt två handläggare per länsstyrelse med Sevesoerfarenhet och ytter-ligare knappt en och en halv med begränsad Sevesoerfarenhet. En-ligt uppgifter som inhämtats av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap lägger de särskilda handläggarna i snitt ca 30 arbets-dagar per år på Sevesofrågor, vilket motsvarar en arbetstid på ca

Tillsyn av Sevesoverksamheter SOU 2013:14

15 procent per person. Om man räknar in att delar av tiden även handläggs av de med begränsad Sevesokompetens blir siffran lägre.

Den operativa Sevesotillsynen består bl.a. av tillsynsbesök, gransk-ning av säkerhetsrapporter, granskgransk-ning av interna planer och hand-lingsprogram samt utarbetande av tillsynsprogram för Sevesoverk-samheterna. Tillsynsprogrammen är normalt framtagna i samverkan med Arbetsmiljöverket. Vidare utövar länsstyrelserna i vissa fall till-syn enligt miljöbalken vid Sevesoverksamheterna.

Det varierar något mellan länsstyrelserna hur de bedriver och samordnar sin miljöbalks- och Sevesotillsyn. Vissa länsstyrelser har särskilt utsedda Sevesohandläggare medan andra länsstyrelser har tillsynsansvaret organiserat på så sätt att den handläggare som an-svarar för tillsynen enligt miljöbalken, i de fall detta ansvar åligger länsstyrelsen, även ansvarar för Sevesotillsynen.

4.2.3 Arbetsmiljöverkets tillsynsansvar

Arbetsmiljöverket är central förvaltningsmyndighet för arbetsmiljö- och arbetstidsfrågor och har i uppdrag att se till att arbetsmiljö- och arbetstidslagstiftningar följs. Vidare har Arbetsmiljöverket i upp-drag att se till att tobakslagen (1993:581) samt i vissa avseenden miljöbalken efterlevs.

Såväl miljöbalken som Sevesolagen föreskriver att när det gäller skydd mot ohälsa och olycksfall i arbete samt i sådana hänseenden i övrigt som huvudsakligen avser arbetsmiljön tillämpas bestämmel-serna i arbetsmiljölagen (1977:1160)⁵⁸.

I dagsläget finns det 14 Sevesohandläggare vid Arbetsmiljöverket.

Dessa arbetar ca 50 procent av arbetstiden med operativ Seveso-tillsyn. Det innebär att varje Sevesohandläggare utför ett relativt stort antal Sevesotillsyner varje år.

Erfarenhetsutbytet mellan Sevesohandläggarna sker via ett arbets-utskott samt ett årligt inplanerat arbetsmöte där samtliga Seveso-handläggare träffas. En gång per år genomför Arbetsmiljöverket även en inspektionsaktivitet där alla Sevesohandläggare deltar. Vid detta tillfälle inbjuds även representanter från andra myndigheter som är verksamma inom Sevesoområdet.

58 1 kap. 3 § andra stycket miljöbalken och 5 § andra stycket Sevesolagen.

SOU 2013:14 Tillsyn av Sevesoverksamheter

4.2.4 Samordning av Seveso- och miljöbalkstillsyn i praktiken

När det gäller Sevesotillsynen är det främst länsstyrelserna och Arbetsmiljöverket som samordnar sin tillsyn och dessa myndigheter genomför regelmässigt gemensamma Sevesotillsynsbesök. Tillsyns-programmen tas normalt fram i samverkan mellan länsstyrelsen och Arbetsmiljöverket.

Sevesotillsynen är i huvudsak inriktad på säkerhets- och system-tillsyn medan miljöbalkssystem-tillsynen har ett annat fokus. Sevesosystem-tillsynen sker enligt de ansvariga myndigheternas upprättade tillsynsprogram för varje verksamhet. Intervallen mellan Sevesotillsynen beror på myndighetens riskbedömning av varje individuell Sevesoverksam-het. Vissa Sevesoverksamheter får tillsynsbesök varje år medan andra endast får tillsynsbesök inom en tre- till fyraårsperiod. I detta sammanhang bör dock tilläggas att inte alla inplanerade Sevesotill-synsbesök blir av, detta på grund av omprioritering av arbetsupp-gifter och resurser (se diagram 4.1 i avsnitt 4.1.1 som utvisar antalet Sevesotillsynsbesök under åren 2009–2011).

Miljöbalkstillsynen utförs oftare än Sevesotillsynen. Miljöbalks-tillsynen kan vara både tillsynsbesök på plats och s.k. skrivbords-tillsyn. Med skrivbordstillsyn menas att tillsynsmyndigheten inte alltid gör ett tillsynsbesök hos verksamhetsutövaren utan det kan istället innebära att ansvarig handläggare på sitt kontor går igenom relevanta skriftliga handlingar hänförliga till verksamheten.

Även Sevesotillsynen kan, i tillägg till tillsynsbesök på plats, vara skrivbordstillsyn.

Enligt uppgifter från såväl branschorganisationer som de myndig-heter som utför Sevesotillsynen och miljöbalkstillsynen är det inte vanligt förekommande att Sevesotillsyn och miljöbalkstillsyn ut-förs samtidigt. Särskilt inte om miljöbalkstillsyns- och Sevesotill-synsansvaret är uppdelat mellan kommun och länsstyrelse. Istället bjuds representanter från den kommunala räddningstjänsten samt handläggare från kommunens miljöenhet in att delta vid en Seveso-tillsyn. Den kommunala räddningstjänsten och den kommunala miljöenheten deltar vid Sevesotillsynen i de fall de bedömer det som relevant. Eventuellt utförs då viss miljöbalkstillsyn samt tillsyn enligt lagen om brandfarliga och explosiva varor och enligt lagen om skydd mot olyckor samtidigt som Sevesotillsynen.

Tillsyn av Sevesoverksamheter SOU 2013:14

Samverkansgrupper för Sevesofrågor

Det finns två olika samverkansgrupper för Sevesofrågor.

Den nationella samverkansgruppen för Sevesofrågor består av Arbetsmiljöverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket samt representanter från branschorganisationer.

Varje år organiseras en Sevesokonferens med närmare angivet tema som gruppen beslutat om. Denna konferens riktar sig till före-trädare för Sevesoverksamheter, myndigheter och övriga intressenter.

I samverkansgruppen diskuteras även frågor inom Sevesoområdet som är av intresse för deltagarna i gruppen.

I den myndighetsgemensamma samverkansgruppen för Seveso-frågor ingår Arbetsmiljöverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Naturvårdsverket samt en representant för läns-styrelserna. Syftet med den myndighetsgemensamma samverkans-gruppen är att skapa förutsättningar för samverkan mellan myndig-heter, såväl när det gäller utveckling av tillsynshjälpmedel och prak-tiska tillsynsfrågor som uppföljning av genomförda tillsynsaktivi-teter. Gemensamma utbildningsaktiviteter och konferenser anordnas och frågor som berör vägledning och tolkning av regler bl.a. utifrån erfarenheter från tillsynen och tillståndsprövning behandlas och diskuteras med målsättningen att myndighetsgemensamma tolk-ningar av gällande bestämmelser ska göras. Den myndighetsgemen-samma samverkansgruppen för Sevesofrågor utgör även en referens- och förankringsgrupp i samband med deltagande i internationella möten som handlar om Sevesofrågor. Gruppen diskuterar även frågor om hur samverkan i tillsynsarbetet kan utvecklas.

4.3 Utredningar och principiella ställningstaganden