Ädelreformen som trädde i kraft 1992 innebar en stor organisatorisk förändring av äldreomsorgen. Genom reformen övergick det samlade ansvaret för
äldre-omsorgen till kommunerna. Kommunerna fick också betalningsansvar för
medicinskt färdigbehandlade (numera utskrivningsklara) patienter inom somatisk och geriatrisk vård och 1995 genomfördes psykiatrireformen där betalnings-ansvaret utökades att även gälla psykiatrisk vård. Under 1990- talet införde allt fler kommuner nya styrformer som beställar- utförarmodellen, resultatenheter och prestationsbaserade finansieringssystem (Szebehely, 2000). Alla dessa olika styr-former och organisationsmodeller har påverkat och påverkar handläggarnas dag-liga arbete i stor utsträckning.
Organisationsformen styr yrkesrollen
De organisationsformer som främst beskrivs i litteraturen är den traditionella organisationen och delad organisation även kallad beställar- utförarmodellen (BUM). Den senare har kommit att bli den dominerande inom äldreomsorgen.
Traditionell organisation
Som nämnts ovan så är tjänstemännen i den traditionella organisationen (vanligt-vis kallad hemtjänstassistent) både biståndshandläggare och arbetsledare s.k.
integrerade handläggare (t ex Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Westlund, 2001). Den integrerade handläggaren svarar för myndighetsutövningens samtliga delar såsom utredning, bedömning och beslut. I arbetsledningen ingår att vägleda/handleda personalen, samplanera med andra aktörer som t ex hemsjukvården samt att följa upp arbetet och besluten.
Nordström (1998) beskriver den traditionella organisationen som en samman-hållen organisation. I den organisationen fattas besluten på olika nivåer genom delegerat beslutsförfarande. Styrningen av verksamheten sker t ex genom by-råkratiska regler, yrkesgruppernas kunskaper och i mötet mellan organisationens representanter och omsorgstagaren. Handlingsutrymmet för de olika yrkes-grupperna att utöva sitt arbete är stort och formaliteten är låg, vilket enligt för-fattaren innebär att många av de beslut som fattas i verksamheten inte utgår från dokumenterade riktlinjer.
Biståndsbedömningen är sällan formaliserad. Det innebär bland annat att de äldre inte skriftligt behöver ansöka om t ex hemtjänst. Mötet mellan den integrerade handläggaren och den äldre handlar om att ge och ta i en omsorgsförhandling.
Behovsbedömningen sker inte vid ett tillfälle utan i en pågående process, genom att handläggaren kontinuerligt stämmer av med vårdbiträdena om hur hjälpen fun-gerar. Biståndsbeslutet dokumenteras ofta kortfattat och informationen sker ofta muntligt och informellt (a a).
Socialstyrelsen (2000) redogör för tänkbara för- och nackdelar med den traditio-nella organisationsmodellen. Fördelarna som beskrivs är bland annat att det är en sammanhållen organisation och enklare kommunikationsvägar. Här har hand-läggarna ett helhetsperspektiv. Nackdelarna sägs vara sammanblandningen av handläggarrollen och verkställarrollen samt en otydligare myndighetsroll.
Delad organisation
I en beställar- och utförarorganisation delas hemtjänstassistentens arbetsuppgifter upp på minst två befattningshavare. Biståndshandläggaren svarar för myndighets-utövningen; utredning, bedömning, beslut och beställning, medan utföraren (vanligtvis enhetschef) står för arbetsledning av personalen. I denna organisations-form kallas tjänstemännen för specialiserade handläggare (t ex Blomberg, 2004;
Lindelöf & Rönnbäck, 2004; Westlund, 2001).
Nordström (1998) beskriver den uppdelade organisationen som mer formaliserad och med klarare roller. Här fattas besluten både genom delegerat beslutsför-farande och genom formella beställningar. Ansvaret flyttas ut i verksamheten och decentraliseras. Skiljelinjerna mellan politiker, myndighetsutövare och verk-samhetsansvarig blir enligt författaren tydligare.
Biståndsbedömningen är mer formaliserad. Omsorgstagarens behov bedöms vid ett tillfälle och följs upp efter ett visst antal månader. De specialiserade hand-läggarna har i regel ingen egen budget, frikopplingen från det ekonomiska ansva-ret ska garantera rättssäkerheten, men Nordström anser det vara tveksamt om detta sker i praktiken. Denna specialisering av yrkesrollen förväntas öka kompetensen hos handläggarna.
Den delade organisationens tänkbara fördelar beskrivs av Socialstyrelsen (2000) som att handläggarna får ökad utredningskompetens, mer rättssäker handläggning med enhetligare bedömningar och beslut. En fördel skulle även vara en tydligare myndighetsroll. Nackdelarna beskrivs som omständligare kommunikationsvägar mellan beställare och utförare, distansering till brukare och vårdpersonal samt att arbetsmiljöfrågorna för vårdbiträdena riskerar att hamna i bakgrunden.
Med andra ord är specialiserade handläggare med uppdrag att enbart arbeta med myndighetsutövning en förhållandevis ny yrkesroll inom äldreomsorgen. I Stock-holms stad introducerades yrkesrollen under början av1990-talet och den har suc-cessivt införts i stora delar av landet. Socialstyrelsen (2004) har undersökt omfatt-ningen av uppdelomfatt-ningen av arbetsuppgifter på handläggarnivå d v s i vilken om-fattning ansvaret för myndighetsutövning skiljts från ansvaret för verkställigheten s.k. delad organisation. Sedan 1999 har den delade organisationsformen ökat kraftigt från 54,3 procent till 81,7 procent (t.o.m. juli 2003). Sammanlagt har 237 kommuner helt eller delvis genomfört organisationsformen. Undersökningen visar även att fem kommuner har valt att gå tillbaka till den traditionella organisations-modellen som t ex Nybro kommun.
Handläggarnas erfarenheter av de båda organisationsmodellerna Inom FoU Skåne har Arndt & Ingvad (2004) genomfört en studie där 10 bistånds-handläggare i Skåne intervjuats om sina erfarenheter och upplevelser av organisa-tionen och arbetet både inom den traditionella - och delade
organisations-modellen. Handläggarna beskriver olika för- och nackdelar med att jobba enligt de olika modellerna.
Fördelarna att arbeta inom den traditionella organisationen var enligt
hand-läggarna att de var nära både vårdtagarna och personalen. På så sätt var det lättare att få en helhetsbild över den enskildes situation. Närheten och kännedomen om alla vårdtagare ledde även till snabb handläggning och korrigering av beslut, då behoven ändrades. Nackdelarna var bland annat att de hade stora områden och mycket personal. Personalfrågorna "tog över" och på så sätt fick dokumentation, uppföljningar och vårdtagarna stå tillbaka. Personalresurser och budget fanns med vid bedömningarna och kunde även påverka besluten.
Fördelarna med den delade organisationen var framförallt att de fått mer tid för den enskilde vårdtagaren och att de på så sätt har kunnat koncentrera sig på utred-ning och bedömutred-ning av den enskildes behov. Som specialiserad handläggare be-gränsas arbetsuppgifterna. Rättssäkerheten ansågs ha ökat med en "opartisk"
bedömare. Nackdelarna var bland annat att de inte längre hade helheten runt vård-tagarna och att personalkännedomen minskat. Att träffa vårdvård-tagarna en så kort stund vid behovsbedömningen medförde att det kunde bli svårt att se alla behov.
Ytterligare studier om handläggarnas erfarenheter av de båda organisations-modellerna har genomförts (Blomberg, 2004; Ingvad & Neleryd, 2004; Karlsson, 2002; Lindelöf & Rönnbäck, 1997; Philgren, 2004; Socialstyrelsen, 1994). Re-sultatet visar bland annat att fördelarna med en delad organisation är att yrkes-rollen upplevs mer renodlad. Med mer begränsade arbetsuppgifter anses bättre rättssäkerhet uppnås, dels genom ökad kompetens men även att handläggarna inte styrs av tillgången på personal (Blomberg, 2004; Karlsson, 2000; Lindelöf &
Rönnbäck, 1997; Socialstyrelsen, 1994). Tonvikt läggs på formalia och principi-ella aspekter av biståndsbedömningen. Biståndshandläggarna är upptagen att av att utveckla och förstärka det administrativa inslaget i arbetet (Ingvad & Neleryd, 2004).
Några av de nackdelar som beskrivs med den delade organisationen är att behovs-bedömningsprocessen upplevs ha blivit omständligare (Karlsson, 2000). Helhets-bilden av den enskilde har gått förlorad och biståndshandläggarna har svårt att hinna med uppföljningar av besluten. Kommunikationsproblem mellan beställare och utförare beskrivs som ett hinder. Misstroende finns mellan beställare och ut-förare om insatserna verkställs i den omfattning som beviljats (Blomberg, 2004;
Philgren, 2004; Socialstyrelsen, 1994).