Organisatoriska förutsättningar

Förklaringar till diskrepanser mellan policy och praktik kan också sökas på en organisatorisk nivå. Här uppstår flera motsättningar som har betydelse för införlivandet av barnets bästa. De kan hänföras till såväl organiseringen av arbete som till den kultur som präglar verksamhe-ten. I policydokument betonas förvisso genomgående att barnets bästa beaktas på alla plan i organisationen. Ett exempel som illustrerar detta är att ordet barnkonsekvensanalys används flitigt i Migrationsverkets senaste Strategi- och verksamhetsplan. Vidare har det tagits fram en sär-skild utbildning inom ramen för det interna utbildningsarrangemanget Migrationsprogrammet, där handläggare tänks få träning i hur man samtalar med barn. I Utlänningshandboken och i IT-systemet SKAPA finns det klara hänvisningar till barns rättigheter, samt formuleringar om att man ska vinnlägga sig om att ta hänsyn till barn. Handlägg-ningstiden för barn i familj ska vara högst sex månader och ambitionen

är att den ska bli ännu kortare. Några exempel på kommentarer från de chefer jag talat med inom myndigheten var att barnets bästa “genom-syrar allt vi gör”; att “alla beslut föregås av en barnkonsekvensanalys för att garantera att barnets bästa beaktats”; att “vi släpper inte igenom avslagsbeslut utan att ha träffat barnet”.

Alla dessa utfästelser står i skarp kontrast till den bild som tonar fram när tjänstemännen berättar som sin arbetssituation. För det första är fortbildningsmöjligheterna få när det kommer till ämnet barns rättig-heter. Bara 150 personer av cirka 3000 anställda har genomgått kursen

“Att samtala med barn”, en kurs som i skrivande stund inte har genom-förts sedan 2006. Cirka 300 tjänstemän har lyssnat till föreläsningen om barns psykosociala utveckling. Vidare är riktlinjerna för de svåraste situationerna som aktualiseras av barnets bästa-begreppet vaga. Till exempel saknas riktlinjer om barn för de delar av asylprocessen som rör samtal om återsändande. Detta framstår som motsägelsefullt mot bakgrund av att verkställighet av avvisningar är något av det svåraste en handläggare kan syssla med på Migrationsverket. Därtill kommer ett överhängande produktionskrav som är ständigt närvarande i arbetet.

Det finns fler exempel på bristande förutsättningar att beakta barnets bästa: Ingenstans i policydokument eller för tjänstemännens metodstöd framgår vad en barnkonsekvensanalys innebär. Ett fåtal av intervjuper-sonerna har barnansvariga på sina enheter, men det finns inga rutiner kring vad det innebär att ha ett sådant ansvar bortsett från på någon enstaka mottagningsenhet. I praktiken verkar ledningen istället sätta en tilltro till de handläggare som själva har många barn. Det händer också att nyanställda sätts att göra utredningar med barn, för att, som en intervjuperson uttryckte det, “träna sig”. Det kan också nämnas att tolken eller det offentliga biträdet inte behöver visa att de har någon särskild kompetens för att förordnas i barnärenden. Migrationsverkets tjänstemän upplever inte själva att den person som tar på sig ett utökat ansvar för barnfrågor premieras.

Det finns fog för påståendet att det är en samlad upplevelse bland Migrationsverkets tjänstemän att barnfrågor inte är en prioriterad fråga inom myndigheten. Samtliga intervjupersoner var av uppfattningen att riktlinjer rörande barn ger en otillräcklig vägledning för en korrekt rättsanvändning (jfr Shierenbeck 2003a: 107). Det är uppenbart att de rutinbeskrivningar som är tänkta att vara ett stöd i arbetet inte fyller sin tänkta funktion. Ledningen gör till synes, i strävan efter kortare

handläggningstider, avkall på några av de mest grundläggande förut-sättningarna för att barnets bästa ska få ett genomslag i asylprocessen, nämligen kompetensutveckling och tydliga prioriteringar. Tjänstemän-nen, å sin sida, förväntar sig tydligare riktlinjer eftersom de har fått lära sig att styrdokument är något detaljerat och tämligen tekniskt. De upplever inte själva att de bör ha något utrymme för tolkning i sin roll som tjänstemän i offentlig förvaltning. I de situationer där de känner att de har ett handlingsutrymme så uppstår genast problem (jfr Schieren-beck 2003a,b). Samtidigt som man begär ett utökat stöd från ledning-ens sida, förefaller handläggare och beslutsfattare kollektivt begränsa sitt eget handlingsutrymme.

En förklaring till att handläggare och beslutsfattare begränsar sitt handlingsutrymme kan vara sättet på vilket själva inrättningen Mig-rationsverket är organiserad. Användandet av barnets bästa förefaller kräva en dialog mellan tjänstemän som har olika funktion och uppgift, exempelvis handläggare på mottagnings- respektive asylprövnings-enheter. En sådan dialog kommer inte till stånd i organisationen, då tjänstemän med olika funktion är organiserade i enheter mellan vilka gränserna är närmast knivskarpa. De som borde mötas och gemensamt analysera barnets bästa möts inte annat än genom korta noteringar i olika datasystem. En gemensam diskussion om begrepp som barnets bästa saknas i princip helt. De tröga strukturer som medför ett självbe-gränsat handlingsutrymme lever kvar, trots stora förändringar i utlän-ningslagen. Trots en helt ny processordning.

En aspekt av det självbegränsade handlingsutrymmet, som kan hänfö-ras till organisatoriska förutsättningar, är att förvaltningen genomsyhänfö-ras av en idé om att tjänstemän ska representera en opartisk apparat som präglas av en lojalitet mot ämbetet. De tänks agera opartiskt och förut-sägbart, och de ska grunda sina beslut på den lagstiftning som riksda-gen har fattat beslut om. I detta perspektiv tillämpar Migrationsverkets tjänstemän, som generaldirektören Dan Eliasson brukar påpeka, gäl-lande rätt, vare sig mer eller mindre (se t ex Debatt 2009). Men opar-tiskheten och lojaliteten blir ett problem när begrepp som barnets bästa ska omsättas i enskilda ärenden eftersom den genomlysning av indivi-dens situation som då måste göras är mycket svårt att fånga i lagtext eller tekniska rutinbeskrivningar. Detta är inget nytt problem även om det blir extra påtagligt i förhållande till barnets bästa (jfr Rothstein 1992: 54, med hänvisning till Aristoteles cit i Brand 1988: 42).

Ett annat skäl till att idén om den opartiska tjänstemannen inte lämpar sig för att möjliggöra en konstruktiv användning av barnets bästa-principen i asylprocessen, är att detta begrepp påkallar bedöm-ningar av framtida behov hos enskilda individer, kanske i ett land långt borta. Denna uppgift kräver att tjänstemännen tar på sig ett vidare ansvar än att lojalt tillämpa lagstiftningen, den räcker nämligen inte till när det kommer till att bedöma människors framtida behov, psykosoci-ala utveckling och liknande. Man kan också uttrycka det så att en rätts-säker byråkrati, rättstillämpning, eller om man så vill rättsanvändning, kräver en flexibilitet och förmåga att resonera omkring etiska värden.

Det ställer krav på att tjänstemän utnyttjar sitt handlingsutrymme.

Ett tredje problem med idén om den lojala och opartiska tjänsteman-nen i sammanhanget asylprocessen är att de människor som berörs av reglerna inte själva har möjlighet att påverka den lagstiftning som tjäns-temännen tänks tillämpa. Därmed förlorar rättsanvändningen en del av sin demokratiska legitimitet. Vidare leder det faktum att vi har att göra med icke-medborgare till att tjänstemännen inte kan ställas till svars på samma villkor som andra tjänstemän i offentlig förvaltning. Män-niskor som söker asyl har ju inte samma kunskap om sina rättigheter som andra människor. Dessutom är dessa “brukares” rättigheter svåra att institutionalisera, eftersom de som utvisas från staten inte står under skydd av svensk rätt. I viss mån företräder frivilligorganisationer män-niskor i asylprocessen, och då med stöd i internationella överenskom-melser om mänskliga rättigheter. Rättighetsdokumenten blir ett slags substitut för inflytande över politiken (Spång 2008). Men det är som sagt ett svagare skydd än vad som tillkommer medborgare i det svenska samhället. Och det tycks leda till att handläggare inte upplever att de behöver genomföra barnets bästa.

Vad är det då för nya infallsvinklar som Migrationsverket behöver anamma för att tjänstemännen ska utnyttja det handlingsutrymme som lagen tillhandahåller när det kommer till barnets bästa? Ett första steg i riktning mot en ny sorts rättsanvändning vore att sätta yrkeskunskapen i centrum. Genom att lära sig mer om barnets bästa och även samverka med andra professioner, som har kunskap på området, samt ta del av forskning kring barnets bästa kunde en ny typ av tjänsteman växa fram – mindre teknisk och mer präglad av insikten om att man har en stor handlingsfrihet i principiella frågor (jfr Lundquist 2002: 152ff 2006;

Rothstein 1992: 58ff). En indikator på en utökad grad av

professiona-lism på Migrationsverket skulle kunna vara att tjänstemännen hänvisar till forskning eller en hög kompetens vad gäller exempelvis att utreda barns asylskäl, snarare än att ordagrant reprisera lagtext med vad som därtill hör. Idealt vore om rättsanvändningen grundar sig på en levande relation mellan rättsvetenskapen, Migrationsverkets tjänstemän, andra yrkesgrupper som har kunskap om barn samt domstolarna (jfr Peczenik 1997: 41ff).

Frågan är då om en sådan professionell modell som nu beskrivits skulle innebära att det fattades andra beslut på Migrationsverket och att de beslut som fattades fick en större legitimitet i samhället? Jag är tämligen övertygad om att vi hade fått se andra beslut, och mer djup-gående utredningar, på Migrationsverket om tjänstemännens professio-nella yrkeskunskap sattes i fokus. Det är också ett rimligt antagande att besluten skulle få en större legitimitet hos dem som berörs av dem.