Politik för regional utveckling i Sverige och EU

Den svenska regionalpolitikens uppgift har sedan den introducerades i mitten av 1960-talet varit att skapa tillgång till arbete, service och god miljö i alla delar av landet. Politikens mål var från början att skapa regional balans och dess geografiska fokus har legat i skogslänen. Efterhand har det skett en viss uppdelning av politikens innehåll, där dess ena syfte skall vara att bidra till mellanregional utjämning och dess andra syfte att bidra till regional utveckling. Numera formuleras på målen uthållig tillväxt, rättvisa och valfrihet så att likvärdiga levnadsvillkor skapas för medborgarna i hela riket (Prop. 1997/98:62).

Fram till slutet av 1980-talet var den rådande uppfattningen att om län och centralstat samverkade skulle detta gynna både det enskilda länet och landet som helhet. I stort sett byggde denna politik på att den centrala statsmakten formulerade dagordningen och att det regionala utvecklingsarbetet därefter tog form i samverkan mellan central och regional nivå. Den politiska strategin formades enligt en regionstatlig idé där statens regionala förvaltning, länsstyrelsen, utgjorde den viktigaste aktören på länsnivå. Länsplaneringen och så småningom det som kom att kallas regionalt strategiarbete utvecklades av länsstyrelsen och med en allt bredare dialog med andra intressenter i länet. Idag förs en allt intensivare debatt om ett ökat regionalt självstyre, särskilt gäller det ansvaret för de regionala utvecklingsfrågorna.

Den regionala utvecklingspolitikens mål har två dimensioner. Den första gäller målet om balans mellan regioner när det gäller välfärd, inkomster och sysselsättning. De explicit regionalpolitiska åtgärderna är vanligen

riktade mot att stimulera till investeringar och utveckling av kompetens i näringslivet. Företagsstödet motiveras med att verksamheter i svaga regioner har bestående strukturella nackdelar i form av små lokala marknader, långa och dyra transporter och sämre kontakt med större marknader. En annan typ av åtgärder, som inte är explicit regionalpolitiska, men som ändå har betytt mer för den regionala utvecklingen, är den nationella

välfärdspolitiken som sätter standarden för välfärden och säkrar en omfattande offentlig sektor också i områden av landet där skatteunderlaget är dåligt. Flyttmönster och befolkningsutveckling är viktiga indikatorer på regionala (o)balanser i ett land. Detta gäller också i Sverige, även om man här inte har gått så långt som till att formulera regionalpolitikens mål i termer av befolkningsutveckling som man har gjort i Norge. Välfärdsdimensionen har traditionellt varit dominerande i svensk regionalpolitik, och har fortfarande en stark ställning. Sverige är t ex, såvitt vi vet, det enda landet där investeringsstöd uppfattas som en rättighet för företag i stödområdet.

Den andra dimensionen gäller nationens behov av att utveckla alla regioner för att på så sätt maximera den nationella ekonomiska växten. Regionalpolitik är då inte först och främst en rättvisefråga, men en fråga om att tillvarata alla regioners starka sidor på så sätt att alla bidrar mest möjligt till landets utveckling. Denna dimension är starkare betonad under de senaste åren, genom att nationers ekonomiska utveckling nu oftare än förr förklaras av utvecklingen i landets regioner, jfr diskussionen om kluster, lärande regioner, o s v. Detta är en dimension som ständigt förstärks i de flesta länder, även i Sverige, och som här tydliggörs genom att regional näringspolitik har tillkommit som ett nytt begrepp. Med detta synsätt är det inte likhetstecken mellan regionalpolitik och periferipolitik (som vi ofta ser det i Sverige). Regionalpolitik förstått på detta sätt gäller för både starka och svaga regioner, för centrum såväl som periferi. Det viktiga är att insatsen differentieras utifrån regionernas behov och möjligheter. Därmed finns också plats för starkare ekonomiska insentiver i svaga regioner, medan det i centrala områden vanligtvis handlar mer om kunskapsmässig och annan infrastruktur.

Bild 17: Väderlekskartan 1987. Hur mycket har förändrats sedan dess?

Källa: Nordiska ministerrådets regionalpolitiska basprojekt (1987) Regionalutveckling i

På europeisk nivå ser vi båda sorters argumentation. Speciellt när det gäller skillnader i utveckling mellan EU-länderna är det den första typen av argument som används: om de perifera och ekonomiskt svagare länderna skall öppna sig för den starka konkurrensen från Europas kärnområden, krävs det hjälp till strukturändringar så att de blir konkurrenskraftiga. Kriteriet för de mest omfattande stödprogrammen (mål 1) är att regionerna skall ha under 75 % av EU-regionernas köpkraftsjusterade genomsnittliga BNP per capita. Dessa regioner har mottagit betydliga överföringar genom EUs regional- och kohesionspolitik.

För strukturfondernas mål 2 – strukturomvandling i regioner med hög arbetslöshet i nationellt sammanhang (landsbygdsområden, städer, fiskeområden och områden med gammal industri) – är argumentationen i huvudsak knuten till behovet av att påskynda strukturförändringar och förbättra villkoren för näringslivet så att konkurrenskraftiga företag kan utvecklas. Här är det starkare inslag av ekonomisk-växt-argumentation. Ännu tydligare blir detta om vi förflyttar oss upp på en högre geografisk nivå. Ett av de grundläggande målen för den inre marknaden är att främja europeisk stordrift och därmed konkurrenskraft i förhållande till USA och Japan. Parallellen till den regionala politiken är klar: Om EU-länderna skall kunna maximera sin ekonomiska växt, är det nödvändigt att ta vara på de konkurrensfördelar och de kompetensmässiga fördelar som alla regioner i EU har – och detta kan göras genom att låta de starkaste företagen få utvecklings- och avsättningsmöjligheter i hela EU.

Måltriangeln i ESDP-rapporten (jf. avsnitt 5.1) handlar om att dessa två dimensionerna skall balanseras mot varandra, samtidigt som man ger förutsättningar för en miljömässigt hållbar utveckling Ett annat sätt att uttrycka detta på är att implementeringen av huvudlinjen i EUs politik, d v s fokuseringen på ekonomisk växt och sysselsättning, inte får lov att skapa så stora geografiska olikheter att detta sätter sammanhållningen i fara.

Med EU-medlemskapet kom strukturfonderna till Sverige. Den kanske största vinsten med detta var, i tillägg till de betydande extra resurser som den regionala utvecklingspolitiken fick, att en ny arbetsform introducerades. Nyckelord här är fleråriga och flersektoriella program, partnerskap mellan stat, region och kommun och mellan offentliga och privata aktörer, samt mer systematik i arbetet med regional utveckling.

EU och regional utveckling

Strukturfonderna

Strukturfonderna är EUs regionalpolitiska instrument. 34% av EU-budgeten används till insatser för regional

utveckling i bred mening. Medlen går till regional näringsutveckling, utbildnings- och arbetsmarknadsinsatser och till att stimulera strukturändringar i jordbruksregioner, fiskeriregioner, städer och landsbygdsområden. Målet är att stimulera den ekonomiska konkurrenskraften i EU och att undvika för stora skillnader mellan regioner inom EU och inom medlemsländerna.

Målprogrammen

EU medfinansierar utvecklingsprogram, normalt med samma belopp som nationella myndigheter. Målprogrammen riktar sig mot efterblivna och glesa regioner (mål 1 ”lagging regions”), strukturomvandlingsregioner (mål 2 ”economic and social conversion) och mot arbetsmarknadsinsatser (mål 3 ”development of human resources”). Mål 1 och mål 2 genomförs genom regionala program. Mål 3 avser nationella program för områden som inte ligger inom mål 1.

Interreg

Som supplement till målprogrammen finns fyra Community Initiatives: Interreg för gränsregionalt och transregionalt samarbete, Urban för hållbar utveckling i städer, Leader för landsbygdsutveckling och Equal för att stimulera jämställdhet mellan olika grupper på arbetsmarknaden.

Genom Interreg-programmen samarbetar svenska regioner med ett stort antal regioner i andra länder i Norden, Östersjöregionen och Nordsjöregionen. Ett av målen för Interreg är att stimulera samarbete som kan ge en bättre rumslig utveckling över nationsgränser.

Kort om regional utveckling i Sverigestudierna Boverket

Boverkets vision utgår från de mål rörande bl a regional utveckling som lagts fast av regeringen och riksdagen. I rapporten är det tänkt att de lokala, sårbara arbetsmarknaderna skall sammanbindas i ett nätverk så att konkurrenskraftiga regioner kan bildas. Då det gäller kommuner och arbetsmarknadsregioner, som bindas ihop av kommunikationsinvesteringar, anser Boverket att de måste anpassa den fysiska och ekonomiska planeringen till varandra. Det anses att för Sveriges landskaps- och landsbygdsutveckling behövs å ena sidan utvecklas en regionaliserad nationell politik, där generella styrmedel får sin regionala anpassning, å andra sidan behövs en regional planering som tar till vara lokala möjligheter.

Glesbygdsverket

Glesbygdsverket säger att de övergripande målen för bygdepolitiken bör vara att skapa en långsiktigt uthållig ekonomisk, social och kulturell utveckling samt rättvisa och likvärdiga levnadsvillkor för medborgarna i hela riket. Glesbygdsverket utgår ifrån att den regionala utvecklingen på gles- och landsbygden är övergången från industrisamhället, till bioinfosamhället. De värderingsförändringar som detta leder till och de möjligheter som skapas av teknikutvecklingen anses påverkar den närmaste framtiden. Enligt rapporten skall den bygdepolitiska rollen för riksdagen och regeringen vara att tydligare än idag precisera nivån för likvärdiga förutsättningar när det gäller utveckling i alla bygder. (Glesbygdsverkets rapport ingick i underlagsmaterialet för NUTEKs rapport.)

Kommunikationskommittén

Att främja en välfärdutveckling som bl a innebär ekonomisk tillväxt, tryggad sysselsättning och goda förutsättningar föra att leva och verka i hela landet är en av rapportens delmål. Kommunikationskommittén understryker att ett effektivt transportsystem är av avgörande betydelse för att kunna vidmakthålla och utveckla företag och för att skapa nya verksamheter. I synnerhet anses att god tillgång till flygtrafik har stor regionalpolitisk betydelse, särskild för personer och verksamheter i de delar av landet som saknar goda alternativa transportmöjligheter. Kommunikationskommittén anser att staten bör fortsätta att handla upp regionalpolitiskt motiverad trafik. Transportstödet anses vara ett viktig regionalpolitiskt medel för att stödja näringslivet i Sverige. Om Kommunikationskommitténs huvudförslag att internalisera trafikens externa marginalkostnader medför negativa fördelningseffekter för glesbygden bör dessa effekter kompenseras genom åtgärder inom ramen för regionalpolitik i vid mening.

Naturvårdverket

Generellt så talas inte mycket om regional utveckling i Naturvårdsverkets rapport, utan mer om nationell hållbar utveckling. Det sägs att en miljöpolitik som målmedvetet siktar på att skapa ett hållbart samhälle är en nödvändig förutsättning för att Sverige ska kunna bibehålla och förbättra sin ekonomiska konkurrenskraft och bevara välfärden. Genom att ligga i täten för denna utveckling, anses i rapporten, att det svenska näringslivet förbättrar sin internationella konkurrenskraft. De regionala konsekvenser av Naturvårdverkets två scenarier, Stigfinnaren och Vägvinnaren, beskrivs vad gäller effekter på sysselsättning inom de undersökta sektorer, regional balans, säkerhet i kris och social acceptans för de föreslagna lösningar. (se även box: Regionala konsekvenser av Vägvinnaren och Stigfinnaren.)

NUTEK

NUTEK sätter fokus på funktionella regioner och i synnerhet lokala arbetsmarknadsregioner. Det anses att brist på överensstämmelse mellan en funktionell lokal arbetsmarknad och den administrativa indelningen inte enbart är ett problem för aktörer på lokal och regional nivå. Också på höga administrativa nivåer konstateras ett behov att någorlunda systematisk anpassa åtgärder till de förutsättningar som gäller för regioner som är funktionella för människor och företag. Det gäller att få centrala beslut att bidra till att bygga upp väl fungerande, funktionella regioner. Rapporten påpekar att regionförstorning kan vara ett medel för att åstadkomma regional utveckling och för att skapa robustare regioner där matchningsproblem på arbetsmarkanden kan minskas. Dessutom diskuteras betydelsen av den nationella tillväxten, informationsteknologien och snabba regionala tågsystem.

Ett nästa steg är försöket att införa strukturfondernas arbetssätt i en bred, flersektoriell regional utvecklingspolitik för hela Sverige. Våren 1998 inbjöd regeringen svenska regioner att utarbeta regionala tillväxtavtal som ett instrument inom ramen för en ny och mer regional näringspolitik. Målet angavs till att utifrån de regionala förutsättningarna stimulera en hållbar ekonomisk tillväxt som kan bidra till fler och växande företag och ökad sysselsättning. Alla län accepterade erbjudandet från rege-ringen. I februari år 2000 överlämnades 21 regionala avtal till regeringen och därefter påbörjas i alla län genomförandet av regionprogrammen.

Därmed har inom loppet av få år ett i grunden nytt sätt att bedriva regionalt utvecklingsarbete introducerats i hela Sverige. Gradvis är fokus flyttat från regionalpolitikens välfärdsdimension till synen på den regionala utvecklingspolitiken som något som ingår i den nationella ekonomiska politiken.