Statistik för utvärdering av miljötillsyn
3.5 Politiskt inflytande på miljösanktionsavgifter
I studien ”Political Influence on Environmental Sanction Charges in Swedish Municipalities” (Sjöberg, 2012) undersöks om det politiska styret i en kommun kan förklara en del av tillämpningen av miljöbalken i tillsynen. Politisk påverkan är naturligt- vis bara en variabel som kan hjälpa till att förklara variation i miljötillsynen. Men med de data kopplade till miljötillsyn som finns tillgängliga historiskt är det svårt att undersöka andra förklaringar till variationen såsom exempelvis hopslagning av miljö- och byggnads- förvaltning. Även om denna studie inte ger några stora metodologiska bidrag så kan den ändå ses som ett förslag på en lättimplementerad metod för att utvärdera olika utfallsmått och förklaringar av miljötillsyn om dataläget förbättras.
Sverige som starkast profilerat sig i miljöfrågor så definieras politisk påverkan som Miljöpartiets eventuella effekt på MSA när de får stark politisk makt i en kommun. Frågeställningen kan sålunda sammanfattas på följande sätt. ”Påverkas antalet miljö- sanktionsavgifter i en kommun av att Miljöpartiet sitter med i den styrande koalitionen?”. Det bör understrykas direkt att utdelning av MSA endast är en av miljötillsynens många möjliga konsekvenser. Dock har det visat sig att antalet MSA korrelerar starkt och positivt med andra mått såsom åtalsanmälningar vilket noterades i den enkät som redo- visas i kapitel 2. Alltså är det inte riktigt att påstå att MSA är helt betydelselöst som mått på tillämpning av miljöbalken. Det verkar inte heller vara fallet att MSA är betydelselöst ur politiskt hänseende. Det bevisas bl.a. av att politiker i Enköping och Filipstad har dömts till böter i domstol för att ha underlåtit att dela ut MSA. Andra exempel på politikers direkta och indirekta påverkan finns i Johannesson och Johansson (2000). Den statistiska metod som används i studien kallas för ”Difference in Differences” (DiD). Det är en paneldatametod11 där man tittar på eventuella förändringar över tid inom
enheter. Enkelt uttryckt utnyttjas variationen i de kommuner som byter politisk majoritet efter valet 2006 för att se hur antalet MSA förändras samtidigt. Variationen kommer inifrån en kommun och det är alltså inte variationen kommuner emellan som används för identifikationen av en potentiell effekt. Fördelen med denna metod är att andra
förklaringsvariabler som är statiska eller förändras långsamt inom en kommun och som kan påverka antalet MSA samt korrelera med den förklarande variabeln inte påverkar skattningarna av effekten. I DiD ”konstanthålls” för allt inom kommuner som inte förändras över tid (eller förändras mycket långsamt). Det är alltså inte problematiskt om Miljöpartiet exempelvis är vanligare i kommuner som har en industristruktur som automatiskt generar flera MSA eftersom industristrukturen är trögrörlig över tid.
Vad som kan störa skattningarna av effekten är saker som förändras inom en kommun vid samma tidpunkt som ett maktskifte samt även påverkar MSA. Det är svårt att föreställa sig vad dessa variabler skulle kunna vara men om attitydförändringar till miljö sker sam- tidigt som ett val skulle det kunna vara problematiskt. Ett exempel skulle kunna vara om miljömedvetenheten skärps i en kommun samtidigt som Miljöpartiet får en plats i den styrande politiska majoriteten. Detta skulle docka skifta effekten mot noll och de skattade effekterna kan ses som en undre gräns för den sanna effekten.
Resultaten från undersökningen visas i graferna nedan. I figur 3.5 jämförs antalet MSA i kommuner, i vilka Miljöpartiet inte satt i den styrande koalitionen under den första
lagts till kumulativt över tid. I graferna har antalet MSA normaliserats med antal 10000 företag i en kommun. Alla företag i en kommun har dock inte lika stor sannolikhet att få en MSA, men denna normalisering har gjorts på flera olika sätt utan att förändra
resultaten, bl.a. med antalet företag i olika industrisektorer.
Figur 3.5: Antal MSA per kommun, där Miljöpartiet inte ingått i den styrande koalitionen innan valet
2006.
Figur 3.6: Antal MSA per kommun, där Miljöpartiet ingått i den styrande koalitionen innan valet
2006. 0 2 4 6 8 10 12 2004 2005 2006 2007 2008 2009
MP i ingen mandatperiod MP endast i andra mandatperioden
Val 0 2 4 6 8 10 12 2004 2005 2006 2007 2008 2009
MP i båda mandatperioderna MP endast i första mandatperioden
Figur 3.7: Storleken på effekten av att Miljöpartiet i och med valet 2006 går från att inte ha varit till
att vara en del av den styrande koalitionen (skattat med DiD).
I figur 3.5 ser vi att antalet MSA stiger relativt kraftigt vid ett skifte i den politiska majoriteten där Miljöpartiet tar en plats i den styrande majoriteten. I figur 3.6 ser vi att ett utträde har en effekt som om någonting är positiv, men kan svårligen skiljas från noll vilket den därför får antas vara. Det finns flera möjliga förklaringar till att resultaten visar en effekt när Miljöpartiet uppgår i den styrande koalitionen men inte när det lämnar den. Att Miljöpartiet sluter sig till den styrande majoriteten kan betyda att etablerade, illa fungerande rutiner bryts samt även att det blir ett kraftigare motstånd mot slappa åtgärder. Om Miljöpartiet lämnar en majoritet kan det vara så att det redan finns väl fungerande rutiner vilka är svårare att bryta.
I figur 3.7 ser vi den kvantitativa effekten från den första grafen skattad med DiD (de streckade linjerna är 90 % konfidensintervall), där en stor mängd kontrollvariabler lagts till såsom industristruktur och befolkningskarakteristika. Grafen visar att effekten ser ut att bli starkare med tiden. För att bättre förstå siffran så är det en signifikant effekt på ungefär 0,23 standardavvikelser och nära hälften av medelvärdet vilket får ses som stort eftersom en nolleffekt är vad som förväntas. Av dessa siffror att döma verkar alltså Miljö- partiet ha en relativt stor effekt på implementeringen av miljöbalken i form av MSA. För att studera känsligheten av skattningarna används även andra identifikationsstrategier, modellspecifikationer och urvalsgrupper. Resultaten är påfallande stabila i alla olika modeller vilket stärker sannolikheten att det finns en Miljöpartieffekt på tillämpningen av
0,875 1,794 1,891 1,904 2,385 2,263 -6 -4 -2 0 2 4 6 1 2 3 4 5 6
styrning.
Faran med att använda dessa hårda mått är att andra viktiga aspekter av miljötillsynen såsom kvalitet och rådgivning kan komma i andra hand då förvaltningar tror att de utvärderas med endast hårda mått som grund. Rätt använd är dock en databas med hårda mått på miljötillsynens utförande och utfall (som exempelvis antal inspektioner, års- arbetskrafter, förelägganden, böter och brottsanmälningar) önskvärd, vilket diskuteras mer ingående i kapitel 12. Ytterligare en anledning till upprättandet av en sådan databas är förenkling av framtida forskning. Det måste dock också ställas mot kostnaden för att upprätthålla och skicka in information till en sådan databas för enskilda miljö-
förvaltningar.
Slutsatsen från denna studie är att politiken verkar spela roll för implementeringen av miljöbalken i form av MSA. Eftersom MSA även korrelerar med andra mått kan detta vara ett större problem än vad som påvisats här. Ur ett rättvise- och effektivitets- perspektiv är detta problematiskt. Om lagen tillämpas med olika stringens i olika kommuner innebär det rättsosäkerhet och olika villkor för företagande.
Relativt enkla, om än inte nödvändigtvis önskvärda, åtgärder för att förhindra detta skulle kunna vara en högre grad av centraliserad miljötillsyn eller regionala samarbeten där inspektörer åker över kommungränser. Man skulle även kunna tänka sig en separering av en mer hård tillsynsdel som sker mer centralt och en mjukare rådgivningsdel som fort- farande har en stark lokal förankring i kommunerna. Alla dessa förslag måste dock ställas mot fördelarna med att ha en lokal tillsyn med lokala inspektörer som väl känner till lokala industrier och förhållanden och fördelarna med upprepad och nära kontakt mellan tillsynspersoner och tillsynsobjekt. Dessa fördelar är dock svåra att fånga i en statistisk analys vilket varken får bli en fördel eller en hämsko vid en utvärdering av hur stort problemet med politisk påverkan på tillsynsarbetet egentligen är.
3.6 Sammanfattning
Bristen på nationellt insamlad data rörande tillsynen över tid gör det svårt att i dagsläget mäta utfallet av tillsynen. EMT har dock visat att det är möjligt att genomföra statistiska analyser givet de data som finns tillgängliga. Återfallsanalys av data rörande miljö- sanktionsavgifter visar att högre avgifter minskar risken för att verksamheter åter tilldelas en avgift. Recidivism (återfall) är alltså ett tänkbart mått för hur utfallet av tillsynen ska mätas.
Analys av MSA-data har också visat att det finns politiska faktorer som påverkar utförandet av tillsynen. Antalet MSA ökade signifikant i de kommuner där miljöpartiet gick från att innan valet 2006 inte ha varit till att efter valet vara en del av den styrande koalitionen.
3.7 Referenser
Ghilagaber, G., M. Herzing och E. Sjöberg, 2011, ”Statistik för utvärdering av miljötillsynen i Sverige. En översikt över tillgänglig data och dess användbarhet”, manuskript, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.
Ghilagaber, G., 2012a, ”Survival Analysis of Environmental Recidivism in Sweden: Measuring Effects of Sanctions on Compliance”, manuskript, Statistiska institutionen, Stockholms universitet.
Ghilagaber, G., 2012b, ”Bayesian Piece-wise Constant-hazard Modelling of
Environmental Recidivism: Sweden 2002-2011”, manuskript, Statistiska institutionen, Stockholms universitet.
Ghilagaber, G., 2012c, ”Measuring Municipal Disparities in Environmental Inspection in Sweden: Levels, Trends, and Differentials, 2000-2010”, manuskript, Statistiska
institutionen, Stockholms universitet.
INECE, 2008, Performance Measurement Guidance for Compliance and Enforcement
Practitioners, second edition, International Network for Environmental Compliance and
Enforcement.
Johannesson, M. och J. Johansson, 2000, ”Att granska sig själv. En ESO-rapport om den kommunala miljötillsynen”, Ds 2000:67, Finansdepartementet.
Kaplan, E. L. och P. Meier, 1958, ”Nonparametric estimation from incomplete observations”, Journal of the American Statistical Association 53, 457–481.
Nordin, D., 2008, Komplex tillsynsverksamhet och resultatmått, rapport, Tillsynsforum. Sjöberg, E., 2012, ”Political Influence on Environmental Sanction Charges in Swedish Municipalities”, Working Paper 2012:6, Nationalekonomiska institutionen, Stockholms universitet.