Principer, institutioner och deras kostnader

Vad gäller den metateoretiska och vertikala dimensionen måste vi först reda ut en svårighet med begreppet rättighet. Problemet är att det kan användas för att beteckna antingen ett normativt ideal eller en legal rättighet som andra aktörer är skyldiga att upprätthålla eller respektera.³⁸⁵ Det leder till förvirring om man inte håller isär rättighetsbegreppets dubbla betydelse: rättighet i moralisk betydelse, till skillnad från rättighet i dess legala eller institutionella betydelse. I det här kapitlet kommer denna distinktion formuleras som en skillnad mellan rättighet som princip och rättighet som institution. Låt oss hädanefter med asylrätten syfta på en institution (i den breda definitionen av termen), det vill säga på de existerande konventioner och internationella avtal som ålägger stater skyldigheter gentemot människor på flykt. Låt oss använda termen asylprincip för att diskutera vilken normativ princip som formulerar rättfärdiga krav på stater i förhållande till människor som söker beskydd. (Vi kan då ställa frågor såsom huruvida asylrätten ger uttryck för och förverkligar en rättfärdig normativ princip, eller om den till exempel borde ställa högre eller lägre krav på stater.) Slutligen, låt asylpolitik vara en benämning på staters politik gentemot människor som vill söka asyl.

Asylpolitik består av en stats beslut om vilka internationella konventioner och samarbetsavtal som den skriver på samt all inhemsk lagstiftning och myndighetsutövning inom politikområdet.³⁸⁶ Med hjälp av dessa tre nivåer kan vi uppnå ett större mått av precision.

Vi kan exempelvis fråga huruvida en stats asylpolitik efterlever asylrätten, vilket är skiljt från frågan huruvida asylrätten kodifierar en rättfärdig normativ princip.

385 Jag syftar på distinktionen mellan vad som ibland benämns som ett “filosofiskt” eller “moraliskt”

rättighetsbegrepp, i kontrast till ett “politisk” eller “legalt” rättighetsbegrepp.

386 Som med internationell rätt i allmänhet anger internationell flyktingrätt i huvudsak ramar för staters lagstiftning och är beroende av att inkorporeras i inhemsk lag. Denna inkorporering och myndigheters praxis faller under asylpolitik. Begreppet “politik” används här alltså i sin breda betydelse som inkluderar lagstiftning, snarare än i sin snäva betydelse, där politik kontrasteras mot gällande lagstiftning och myndighetsutövning. Det faktum att Sverige de senaste 15 åren har juridifierat asylprocessen, med exempelvis migrationsdomstolar, istället för den gamla Utlänningsnämnden som överinstans för Migrationsverket, är en aspekt av svensk asylpolitik, nämligen den att Sverige minskat det direkta politiska inflytandet när det gäller migrationsfrågor.

För en studie av juridifieringen och kritik av rättssäkerheten i asylprocessen, se Johannesson, In Courts We Trust. Administrative Justice in Swedish Migration Courts.

Det går då att kritisera ett lands asylpolitik för att präglas alltför mycket av nationellt egenintresse i kontrast till de mänskliga rättigheter som staten genom asylrätten är förpliktigad till, men vi kan också kritisera asylrätten för att ge uttryck för en felaktig principiell avvägning mellan staters intressen och mänskliga rättigheter. Ett lands asylpolitik kan därtill gå längre än vad asylrätten kräver, exempelvis genom att en stat inför andra kategorier av behöriga än den snäva definition av flykting som ges av flyktingkonventionen. Definitionen kan till exempel anses alltför snäv i den meningen att konventionens flyktingdefinition utesluter människor som man anser faktiskt är i en position som moraliskt berättigar till samma rättigheter och behandling.³⁸⁷ Asylpolitiken kan också hålla sig inom asylrättens bokstav men eventuellt bryta mot den asylprincip som konventionstexten försöker ge uttryck för. Visumkrav och transportöransvar och andra former av obstruktion skulle kunna vara politik som kvalar in under denna beskrivning (mer om det senare i kapitlet). Dessa tre nivåer behövs således för att kunna tala om två olika former av efterlevnad: efterlevnad i relation till asylrätten som existerande institution och efterlevnad gentemot asylrätten i moralisk mening, det vill säga vad vi kallar asylprincipen.

Med dessa metateoretiska preciseringar kan vi gå över till några inledande preciseringar av den normativa, horisontella, dimensionen: hur asyl som en fråga om inträde förhåller sig till institutioner för samlevnad och gemenskap. Den statliga suveränitet som i den liberala nationalismen motiveras utifrån vilka ideal och institutioner som möjliggörs vad gäller samhälles samlevnad och gemenskap blir genom asylrätten begränsad av en princip och institution kring inträde.

Liberala nationalister försvarar denna ordning och har på sätt och vis ett större intresse av att motivera flyktingfrågans status som särfall: de tampas med den moraliska frågan just därför att de anser att gränser i övrigt utgör legitima åtgärder som säkerställer viktiga värden. Eftersom företrädare för öppna gränser har mer universalistiska utgångspunkter prioriterar de säkerligen asylrätten högre i en

387 Goodwin-Gill och McAdam, The Refugee in International Law, 289. Dessa har över tid även kodifierats i internationell rätt i olika konventioner som således går utöver flyktingkonventionen.

För en beskrivning av denna utveckling, se Goodwin-Gill och McAdam, kap. 6. Möjligen kan man då säga att asylrätten därmed ändrats, snarare än att staters asylpolitik går utöver vad asylrätten kräver. Den normativ-teoretiska diskussionen om flyktingdefinitionen är omfattande och handlar bland annat om dess fokus på förföljelse och andra politiska skäl till flykt. Både Carens och Miller anser att en vidgad flyktingdefinition är rimlig i politisk-teoretiska diskussioner, fast Miller uttrycker att det rent politiskt inte är säkert att det vore önskvärt med en revidering av de internationella konventionernas definition (Miller, Strangers in Our Midst. The Political Philosophy of Immigration, 83; Carens, The Ethics of Immigration, 201.). Den klassiska formuleringen av en vidgad definition utgörs av Shacknove ”Who Is a Refugee?”, och kritik av förslag till revidering av flyktingkonventionens definition finns bland annat hos Cherem, ”Refugee Rights: Against Expanding the Definition of a ’Refugee’ and Unilateral Protection Elsewhere”; och Lister, ”Who are Refugees?”.

eventuell målkonflikt med nationalstaten, men asylrätten är samtidigt av mindre teoretisk betydelse och utgör inget dilemma. För med öppna gränser täcks naturligtvis flyktingars behov att migrera in automatiskt.³⁸⁸ De som lägger stor vikt vid statens rätt att prioritera medlemmar och exkludera utomstående har en svårare uppgift eftersom asylrätten handlar om att dra gränserna för en suveränitet som man i grunden anser värdefull. Hur ska den vägas mot fall där individers grundläggande liv och säkerhet står på spel? Partikularismens utsträckning prövas.

Avvägningen mellan kollektivets intresse och upplevda behov att reglera inträde och utomståendes intresse och önskan att inträda ser helt enkelt annorlunda ut för denna specifika kategori jämfört med migration och rörlighet i allmänhet.

Asylrätten blir för den liberale nationalisten ett specialfall: en viss kategori människor ges rätt till inträde baserat på deras skäl till migration.³⁸⁹ Walzer kombinerar därför ett starkt försvar för statlig suveränitet med hållningen att offren för politisk förföljelse har ”ett mycket kraftfullt krav på mottagning”.³⁹⁰

Men hur kraftfullt? Finns det verkligen ingen gräns? Hur krävande bör asylrätten vara? Frågan har, vilket vi snart ska gå närmare in på, två huvudsakliga dimensioner. Det ena gäller hur omfattande rättigheter som flyktingar bör ha rätt till i en mottagande stat. Om asylrätt är en rätt till inträde – till vilken kategori är det rätten gäller: gäst, invånare eller medborgare? Den andra gäller hur stort antal flyktingar som en stat är skyldig att ta emot givet det globala behovet. Bör svaren på dessa två frågor ta hänsyn till vilka kostnader “i sidled” som blir resultatet, det

388 Det är inget problem för en företrädare för öppna gränser att, i en värld där detta ideal inte är realiserat, inskärpa att asylrätten är en korrekt princip givet statlig suveränitet i övrigt. Det har därmed rått konsensus om asylrätten mellan de som förordar öppna gränser och de som förordar statlig suveränitet (Gibney, ”Refugees and Justice between States”, 448). Vissa universalister hyser dock ibland en ambivalent inställning till asylrätten och Flyktingkonventionen av skälet att den ofrånkomligen bekräftar normen av statlig suveränitet över gränser. Walzers position, med dess försvar av statlig suveränitet över gränser i kombination med asylrätt, kan betraktas som en teori som uttrycker och legitimerar standardsynen på stater och deras skyldigheter (se exempelvis Hathaway, ”Reconceiving Refugee Law as Human Rights Protection”, 124 och O’Nions, Asylum – A Right Denied, 19). Cole uttrycker saken koncist när han säger: “To grant someone asylum is to say that their needs outweigh the limits imposed by our membership practices, and this is to assume that these practices have some degree of legitimacy.” (Cole, Philosophies of Exclusion: Liberal Political Theory and Immigration, xii).

389 En universalist har exempelvis lättare att dra slutsatsen att alla de definitionsproblem och praktiska tillämpningsproblem som följer med försöken att peka ut en särskild kategori skyddsbehövande är lönlösa. En sån slutsats talar ju nämligen indirekt för den egna position, för det innebär att öppna gränser är den institutionella ordning som bäst förverkligar principen om att nödställda måste ha rätt att migrera till en annan stat (se till exempel Kukathas, ”Are Refugees Special?”). Enligt Kukathas är försöken att med en definition och administrativa procedurer peka ut en grupp av särskilt nödställda personer dömda att misslyckas: ”suffering is dispersed too erratically for our political concepts to handle” (Kukathas, 258).

390 Walzer, Pluralism och jämlikhet, 73.

vill säga vilka ideal och institutioner som en mottagande stat måste kompromissa med? Den på pappret tydliga kompromissen, där asylrätten ses som uttryck för en absolut prioritering som trumfar en i övrigt erkänd statlig suveränitet över migrationsfrågor, visar sig i slutändan hos de flesta teoretiker vara kostnadskänslig.

Den normativa frågan gäller hur stora sådana kostnader för stater och deras medlemmar som man anser att asylrätten fordrar, eller omvänt uttryck: vilka kostnader i termer av utomstående personers liv, säkerhet och livschanser som man anser att uppfyllandet av medlemmarnas intressen kan rättfärdiga.

Att bedöma konsekvenserna av olika politiska linjer i denna fråga, och värdera de olika kostnaderna, är ett sätt att tänka kring den normativa frågan. Vissa läsare reagerar kanske över att språkbruket här präglas av att flyktingmigration beskrivs i termer av kostnader och bördor. Jag har visserligen resonerat på detta sätt kring andra normativa frågor i avhandlingen, men det kan nog vara på sin plats att upprepa att inom en analytisk politisk-teoretisk diskussion är kostnadsbegreppet allmänt använt för att diskutera hur olika värden och principer bör vägas mot varandra, och där kostnader förstås i mycket bred mening som negativa konsekvenser för uppfyllandet av en aktörs intressen, värden eller principer. Det är inget märkligt med att moraliska resonemang om till exempel en persons moraliska skyldigheter i fråga om global fattigdom rymmer resonemang om vilka

“kostnader”, “bördor” eller “uppoffringar” som är rimliga att kräva. Snarast är det svårt att tänka sig en normativ diskussion om skyldigheter och rättigheter som inte tar hänsyn till kostnader i denna bemärkelse. Diskussionen om asylrätten skiljer sig i den meningen inte från hur andra normativa principer diskuteras inom analytisk politisk teori.³⁹¹ Det är således inte ett realistiskt ställningstagande i sig att tala om kostnader på detta sätt. Idén om “åtagandets börda”, som vi tidigare kallat den, kan exemplevis användas även i detta sammanhang.³⁹² Hur krävande eller kostsam en princip är utgörs helt enkelt av i vilken mån som beteendet som föreskrivs av principen medför en uppoffring av andra intressen och värden som staten/samhällsmedlemmarna annars hade velat uppnå eller värnat. Joseph Carens, som vi ska se förespråkar en relativt krävande asylrätt, anser att detta är ett politikområde som helt enkelt präglas av ett ovanligt stort glapp mellan egenintresse och rättfärdiga moraliska krav:

391 Ferracioli, ”The Appeal and Danger of a New Refugee Convention”, 130. Som titeln anger är detta också utgångspunkten i Sandelind, ”Costs of Refugee Admission and The Ethics of Extraterritorial Protection”.

392 Jag ser inga principiella skäl till varför den inte kan tillämpas på en kollektiv aktör lika väl som en individ.

I am afraid that refugee policy is today one of those areas where the gap between what morality requires and what serves even long run self-interest is so great that interest can do very little work in supporting morality. [...] Where we can, we should seek a better alignment of interest and morality. The real problem, in my view, is that the admission of refugees does not really serve the interests of rich democratic states.³⁹³

Denna position bygger inte på en negativ hållning till migration i sig, utan endast på analysen att även med en positiv syn skulle en politik formad efter egenintresse leda till fokus på kvalificerad arbetskraftsinvandring snarare än på flykting-invandring.