9.1 Bakgrund
För riksdagsval är landet indelat i 29 valkretsar. För landstingsval är även landstingen indelade i valkretsar. Som huvudregel omfattar dessa en eller flera kommuner.
För kommunvalen gäller emellertid en annan ordning. Huvud-regeln här är att varje kommun är en valkrets. Det är först om kommunen har fler än 6 000 röstberättigade, som den får delas in i valkretsar. Om antalet röstberättigade överstiger 24 000 personer eller om det för kommunen skall utses minst 51 fullmäktige-ledamöter1, skall kommunen delas in i valkretsar. Indelningen, som bestäms av fullmäktige, skall ske så att varje krets kan beräknas komma att utse 15 ledamöter. Den bör ha en sammanhängande gränslinje. Antalet ledamöter för hela kommunen skall fördelas så jämnt som möjligt. Frågan om vem som är valbar är dock inte knuten till någon särskild valkrets inom kommunen Fullmäktige bestämmer vidare hur många ledamöter som fullmäktige skall ha.
Antalet skall bestämmas till ett udda tal och till minst 31 i kommuner med 12 000 röstberättigade invånare eller därunder, minst 41 i kommuner med över 12 000 till och med 24 000 röstberättigade invånare, minst 51 i kommuner med över 24 000 till och med 36 000 röstberättigade invånare, minst 61 i kommuner med över 36 000 röstberättigade invånare. I Stockholms kommun skall dock antalet ledamöter bestämmas till minst 101.
Det finns i dag 290 kommuner. Vid 2002 års val hade 46 kommuner färre än 6 000 röstberättigade personer, 169 kommuner hade mellan 6 000 och 24 000 och 75 kommuner över 24 000. Vid detta val var 79 kommuner valkretsindelade. Antalet valkretsar uppgick till 185 (396 om man också räknar med de kommuner som har en valkrets). Det vanligaste är att en kommun
1 Söderhamns kommun har 51 ledamöter utan att vara valkretsindelad (färre än 25 000 röstberättigade).
Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige SOU 2004:111
är indelad i två eller tre valkretsar, 63 respektive 9 kommuner. Av samtliga mandat i kommunvalen (totalt 13 274) hänför sig något mer än en tredjedel (4 785) – 36 procent – till de valkretsindelade kommunerna.
Samma system för mandatfördelning används i samtliga val.
Denna s.k. jämkade uddatalsmetod innebär att mandaten i en valkrets fördelas med ledning av jämförelsetal som beräknas på grundval av antal röster som partierna fått. Jämförelsetalen får man fram genom att dividera varje partis röstetal med först 1,4 och sedan 3, 5, 7 och så vidare. Att den första divisorn satts till 1,4 och inte till 1,0 (man säger att divisorn jämkats till 1,4) ger effekten att små partier får svårare att ta sitt första mandat. Detta blir särskilt påtagligt i valkretsar med få mandat.
För att kompensera denna effekt har man i såväl riksdagsvalen (i samband med den partiella grundlagsreformen 1969) som landstingsvalen (från och med 1976 års val) infört ett system med utjämningsmandat, vilkas syfte är att se till att mandatfördelning i hela riket respektive hela landstinget så nära som möjligt överens-stämmer med partiernas röstandelar i valmanskåren. Genom den exakta proportionalitet som utjämningsmandaten åstadkommer kan små partier ta enstaka mandat. För att förhindra partisplittring har man i båda dessa val infört spärrar mot småpartier. I riksdagsvalen gäller en spärrgräns på fyra procent och landstings-valen en gräns på tre procent. För riksdagsvalet innebär det att ett parti som når över spärren får 14–16 mandat, de flesta som utjämningsmandat.
I kommunvalen finns inga utjämningsmandat som kan kompen-sera de effekter som valkretsindelning får för proportionaliteten. Å andra sidan finns det inte heller någon särskild småpartispärr vid de valen. För de icke valkretsindelade kommunerna – men inte för de övriga – innebär detta att man i praktiken har ett kommunpropor-tionellt system jämförbart med riksdagsvalet och landstingsvalet men utan någon särskild småpartispärr. Det skall dock framhållas att antalet mandat som står på spel i dessa kommuner är färre än 50, vilket i sig ger en naturlig småpartispärr på minst 2 procent och med tillämpning av den jämkade uddatalsmetoden i realiteten 2,8 procent.
Vid olika tillfällen har med landstingsvalen som förebild förts fram krav på att det skall införas ett mer proportionellt mandat-fördelningssystem också för kommunvalen i de valkretsindelade kommunerna. Någon enighet bland partierna om hur ett sådant
SOU 2004:111 Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige
kommunproportionellt system i så fall borde utformas har dock hittills inte kunnat uppnås. I samband med det lagstiftningsarbete som föregick den nuvarande vallagen analyserades ingående frågan om införande av utjämningsmandat med eller utan småpartispärr vid kommunvalen av 1993 års vallagskommitté, dock utan att något förslag om en nyordning lades fram av det skälet att åsikterna gått alltför starkt i sär inte bara i frågan om behovet av en småpartispärr utan också i angelägenheten av att göra valordningen för kommun-valen mer lik den som gäller för övriga val (SOU 1994:30). I den situationen ansåg inte heller vare sig regeringen eller riksdagen att det skulle införas några regler om utjämningsmandat eller småpartispärr för kommunvalen (prop. 1996/97:70 s. 161, bet.
1996/97:KU16). Frågan om kommunala utjämningsmandat har därefter vid flera tillfällen tagits upp i motioner, som alla har avslagits av riksdagen (bet. 1998/99:KU17, 2000/01:KU7 och 2001/02:KU8).
Proportionaliteten i kommunvalen har åter aktualiserats i samband med 2002 års val. Enligt kommitténs direktiv bör därför frågan övervägas på nytt för att se om förutsättningarna för en förändring nu skulle vara annorlunda än då 1993 års vallags-kommitté prövade saken. Olika aspekter på frågan om hur en bättre proportionalitet i kommunvalen kan uppnås har också aktualiserats i flera motioner (2002/03:K249, 2002/03:K273, 2002/03:K282, 2002/03:K283, 2002/03:K290, 2003/02:K295, 2002/03:K377, 2002/03:K390, 2003/04:K263 och 2003/04:K336) under den allmänna motionstiden 2002 och 2003 (bet.
2003/04:KU13). I huvudsak två metoder förespråkas. Den ena är att helt avskaffa eller i vart fall ytterligare begränsa möjligheten att dela in kommunen i valkretsar. Den andra är att införa ett system med utjämningsmandat.
9.2 Överväganden
Kommitténs bedömning: Något förslag till nyordning läggs inte fram då kommittén inte kunnat uppnå enighet i frågan om hur ett kommunproportionellt valsystem bör utformas.
Frågan om ökad proportionalitet vid valen till kommunfullmäktige i de valkretsindelade kommunerna har som sagt övervägts vid flera tillfällen. Frågan har ingående analyserats av 1978 års
vallags-Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige SOU 2004:111
kommitté, 1983 års demokratiutredning och 1993 års vallags-kommitté. Det finns därför enligt kommittén anledning att inledningsvis helt kort redovisa resultaten av de tre analyserna.
1978 års vallagskommitté konstaterade mot bakgrund av bl.a.
analyser av valresultaten från valen 1976 och 1979 att det gällande systemet gav en god proportionalitet även i de valkretsindelade kommunerna men att det var möjligt att uppnå vissa förbättringar (SOU 1980:45). En sådan möjlighet vore enligt kommittén att göra valkretsindelningen frivillig eller begränsa de fall då valkretsindel-ning skall ske. En annan möjlighet vore att tillämpa utjämvalkretsindel-nings- utjämnings-mandat – 9/10 fasta valkretsutjämnings-mandat och 1/10 utjämningsutjämnings-mandat.
En ytterligare möjlighet vore att öka minimiantalet mandat per valkrets från 15 till 20 mandat, vilket också kommittén förordade.
Någon bredare enighet kring förslaget kunde dock inte uppnås (prop. 1980/81:170.
Förslaget om ett kommunproportionellt valsystem med 9/10 fasta valkretsmandat och 1/10 utjämningsmandat prövades därefter av 1983 års demokratiutredning på grundval av valresultaten 1976, 1979 och 1982. Det föreslagna systemet jämfördes med en mandat-fördelning som om kommunerna inte hade varit valkretsindelade.
Utredningens slutsats var att det gällande systemet uppfyllde högt ställda krav på proportionell fördelning av mandaten i förhållande till röstresultatet och att en övergång till ett kommunpropor-tionellt system endast skulle innebära smärre förändringar. Även förslaget om en höjning av antalet valkretsmandat per valkrets till 20 respektive 25 mandat prövades. Utredningens slutsats i denna del var att större valkretsar var en nackdel från demokratisynpunkt (se skrivelse till Civildepartementet den 30 juni 1985). Något förslag förelades därför inte riksdagen (prop. 1986/87:91).
Även 1993 års vallagskommitté konstaterade mot bakgrund av analyser av valresultaten vid 1985, 1988 och 1991 års val att skillnaderna mellan det faktiska valresultatet och det som blir fallet om mer proportionella metoder används i valkretsindelade kommuner är förhållandevis begränsat (SOU 1994:30). Jämförelser gjordes mellan de faktiska valresultaten och hur utfallet skulle ha blivit om ett system med utjämningsmandat utan spärr tillämpats eller om kommunerna inte varit valkretsindelade. Oavsett metod blev utfallet i stort sett detsamma, vilket också väl överensstämde med de slutsatser som tidigare utredningar kommit fram till.
När det sedan gällde frågan om vilken av de båda metoderna som var att föredra förordade kommittén metoden med
utjämnings-SOU 2004:111 Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige
mandat av det skälet att metoden inte ger upphov till sådana praktiska problem som följer av att slopa valkretsarna. Kommittén pekade på att det kunde ställa sig tekniskt komplicerat att framställa så omfattande listor som kunde komma att behövas för de största kommunerna och att förutsättningarna för ett person-röstningssystem skulle försämras om partierna använde sig av så omfattande listor. Kommittén erinrade också om att partierna i viss utsträckning har anpassat sin organisation och sitt valarbete till indelningen.
I frågan om relationen mellan fasta valkretsmandat och utjäm-ningsmandat delade 1993 års vallagskommitté de bedömningar som gjorts i tidigare utredningsarbete och som stannat för att den relation som tillämpas i landstingsvalen, 9/10–1/10, också skulle vara lämplig för kommunvalen (se här SOU 1971:4 bil. 6 och 7 samt SOU 1980:45).
Kommitténs ställningstagande
Kommittén har på nytt övervägt frågan om proportionaliteten kan ökas i kommunvalen. Kommittén har prövat om den nuvarande gränsen – minst 6 000 röstberättigade – för när en kommun får delas in i valkretsar bör höjas, likaså om kommunerna bör lämnas större frihet när det gäller att avgöra om kommunen skall delas in i valkretsar. Kommittén har som ett alternativ till en ändrad valkretsindelning prövat ett system med utjämningsmandat med eller utan särskild småpartispärr. Någon enighet i kommittén i frågan hur ett mer proportionellt mandatfördelningssystem bör utformas för kommunvalen har dock inte kunnat uppnås. Tvärtom har meningarna gått starkt isär. Kommittén är splittrad inte bara i frågan om man som metod för att öka proportionaliteten skall avskaffa eller begränsa valkretsindelning eller införa ett system med utjämningsmandat. Kommittén är också splittrad i frågan om en särskild spärr mot småpartier och vilken spärrnivå som i så fall bör tillämpas.
Förutsättningarna för en förändring är således inte annorlunda nu än då 1993 års vallagskommitté prövade saken. Det är också det huvudsakliga skälet till varför kommittén inte lägger fram något förslag till ett kommunproportionellt valsystem.
Men det finns för kommitténs ställningstagande i denna fråga anledning att också framhålla det förhållandet att den framtida
Proportionaliteten i valen till kommunfullmäktige SOU 2004:111
uppdelningen av kommunerna i primärkommuner och landstings-kommuner är föremål för särskilda överväganden av Ansvars-kommittén som tillsattes vintern 2003 (dir. 2003:10).
Vidare har regeringen helt nyligen tillsatt en parlamentarisk sammansatt kommitté med uppgift att göra en samlad översyn av regeringsformen (dir. 2004:96). I det uppdraget ingår också att göra en utvärdering och översyn av hela valsystemet, vilket bl.a.
innefattar frågor om proportionalitet och småpartispärr.
Sammantaget bör därför inte nu något förslag till nyordning läggas fram.