besluta om åtgärder som undanröjer de hinder som finns för att generationsmålet uppnås. Exempel på detta är då riksdag, landsting/regioner och kommuner kan fatta beslut om insatser och styrmedel. Med andra ord, bestämmanderätten för insatser finns nationellt, regionalt eller lokalt, och styrmedlen har potential att leda till önskad effekt.
Sverige har således full rådighet över insatserna då beslut kan fattas inom svensk politik, oavsett om det görs på nationell, regional och lokal nivå. Detta gäller även politikområden där EU-lagstiftning föreskriver miniminivåer – här har Sverige rådighet att av miljö- och/eller hälsoskäl nationellt ställa strängare krav än vad EU-lagstiftningen föreskriver, under förutsättning att de är förenliga med EU- fördragets generella regler om fri varu- och tjänsterörlighet. Ibland kan EU:s regler om fri rörlighet ses som begränsande för den svenska statsförvaltningens möjlighet
68 Forsknings- och innovationsstrategi för en biobaserad samhällsekonomi, Rapport R2:2012, Formas
att fatta beslut. Exempelvis kan det vara svårt att fatta beslut som gynnar enskilda produkter och/eller tekniker. Däremot kan beslut om funktionskrav och infor- mationsinsatser med icke-diskriminerande utformning beslutas, vilket gör att den svenska rådigheten i de flesta fall inte begränsas.
Möjligheter att påverka EU, internationella avtal och andra länder
Sverige har delvis rådighet över insatserna då till exempel EU med bindande lag- stiftning har stort inflytande över den allmänna ambitionsnivån. Beslut kring ny eller reviderad lagstiftning som berör miljöområdet fattas nästan uteslutande i medbestämmande av Europeiska rådet (där Sverige har 10 röster av 345) och Europaparlamentet (där Sverige har 20 av parlamentets 754 ledamöter). Således påverkar Sverige EU:s lagstiftningsarbete och dess inriktning, men vi har inte ensam rådighet över beslut. Genom en tydlig agenda och långsiktigt arbete (inklu- sive samarbete med andra likasinnade länder), finns dock goda möjligheter att påverka EU:s arbete i en riktning som bidrar till att uppfylla generationsmålet. Bedömningen är att en mycket stor andel av ny eller reviderad lagstiftning i Sve- rige som berör miljöområdet härrör mer eller mindre direkt från EU-lagstiftning.
Begränsad rådighet har Sverige då det är globala avtal som reglerar ambitions- nivån. Beslut i miljökonventioner fattas i enhällighet av alla ratificerande parter. Sverige företräds ofta till stor del av EU i dessa sammanhang, vilket medför att Sveriges önskemål att påverka utvecklingen i konventionsarbetet först måste passera EU:s koordinering. Samtidigt medför det att då Sverige får gehör för sin inriktning kommer den framföras av EU, som är en betydande part på den globala arenan, vilket möjliggör en större utväxling än om Sverige hade agerat enskilt.
I vissa fall kan miljö- och hälsotillståndet i Sverige påverkas av utsläpp och annan miljöpåverkan med ursprung i andra länder. Om Sverige behöver vidta insatser i andra enskilda länder för att nå generationsmålet, kan den svenska rådigheten anses väldigt liten. Samtidigt har vi med riktade medel för bilaterala samarbeten möjlighet att för vissa prioriterade insatser kunna påverka utveckling- en även i sammanhang där rådigheten är låg.
Slutsatsen är att Sverige har möjlighet att bedriva insatser för att påverka mil- jöpolitiken oavsett arena. Den direkta rådigheten över nödvändiga insatser för att överbrygga gapet för att nå generationsmålet beror dock på vilken arena besluten fattas – ju längre bort från den svenska statsförvaltningen, desto mindre rådighet.
Rådighet inom olika miljöområden
FySISK PLANERING
Sverige har stor, men inte full rådighet över fysisk planering, användningen av mark och vatten samt nyttjande av naturresurser. En viktig del av den fysiska pla- neringen är kommunernas planmonopol, som omfattar mark- och vattenanvänd-
ningen och bebyggelseutvecklingen, vilket ger stor rådighet. Grundläggande natio- nell transportinfrastruktur planeras av Trafikverket, men sker i dialog med regio- nala företrädare och kommuner. Det finns också inslag av europeisk planering vad avser kommunikationer och energidistribution. EU har relativt stor indirekt påverkan på svensk fysisk planering, även om det inte hör till EU:s kompetensom- råden. Exempel är EU:s miljökvalitetskrav (som kommit till uttryck i miljökvali- tetsnormer), Natura 2000-direktiven, EU:s direktiv om strategisk miljöbedömning samt ramdirektivet för vatten.
BULLER OcH UTOMHUSMILJÖ
När det gäller åtgärder för att lösa problem kopplade till buller, utomhusmiljö samt natur- och kulturmiljöer är rådigheten stor, eftersom beslut kan fattas på lokal, regional och eller nationell nivå.
ENERGI
Förnybara energikällor som vatten- och vindkraft liksom uttag av biomassa påverkar miljön och människor i dess närhet. En avvägning mellan olika natur- värden måste därför göras i dessa fall. Sverige har full rådighet över den förnybara energins miljöpåverkan i Sverige. Avvägningar görs i regel inom ramen för sam- hällsplaneringen, med stöd av bland annat miljöbalken. Rådigheten över Sveriges totala energianvändning och andelen fossila bränslen i det svenska energisystemet bedöms vara stor. För att generationsmålet ska nås med avseende på minskad kli- matpåverkan är emellertid ett nytt globalt klimatavtal av central betydelse – och här är den svenska rådigheten begränsad.
MARK OcH VATTEN
Andra länder påverkar användningen av mark- och vattenområden i Sverige, exempelvis genom sina utsläpp av försurande respektive övergödande ämnen. Markanvändningen inom jordbruket styrs i hög grad av världsmarknadspriser och EU:s jordbrukspolitik. När det gäller fisket är rådigheten mer begränsad än för andra områden, eftersom fiskbestånden inte följer administrativa gränser. Andra länders fiskeripolitik och utsläpp av miljöpåverkande ämnen kommer därför ock- så att påverka fisktillgången. Det finns dock fortfarande viss svensk rådighet även på detta område. Sverige kan, genom samarbete och förhandlingar med länder som delar på ansvaret för havsområden, verka för en långsiktigt god hushållning av fiskbestånden.
EKOSySTEMTJÄNSTER
Sverige har stor rådighet över hur ekosystemtjänster inom landet värderas, men rådigheten begränsas av behovet av harmonisering med omvärlden.
AVFALL OcH KEMIKALIER
Åtgärder inom avfalls- och kemikalieområdena är starkt regelstyrda, och reglerna fastställs i första hand på EU-nivå. Därmed minskar den svenska rådigheten, även om avfallsreglerna är minimiregler vilket innebär att Sverige har en möjlighet att stifta strängare regler. Åtgärderna har hittills varit framgångsrika när det gäller att åstadkomma kretslopp, även om en del arbete återstår. Regelefterlevnaden inom EU behöver förbättras, vilket skulle få positiv effekt också för våra svenska miljö- mål. Det behövs exempelvis bättre kontroll av farliga ämnen inom avfallshante- ringen, både i Sverige och inom EU, för att man ska kunna säga att kretsloppen är fria från farliga ämnen. I många länder saknas ännu lämplig behandlingskapacitet, varvid farliga ämnen i uttjänta varor riskerar att förorena kretsloppen.
ÅTERVINNING OcH KRETSLOPP
Inom EU råder i stort samsyn om att tekniska kretslopp av resurser (exempelvis genom materialåtervinning eller återföring av näringsämnen) bör vara fria från farliga ämnen, ha hög grad av återvinning och därmed endast orsaka små förlus- ter. Här finns tydliga målformuleringar i EU:s avfallsdirektiv. Önskemålet om fri- het från farliga ämnen är genom miljökvalitetsmålet Giftfri miljö starkare uttryckt och mer långtgående i Sverige än inom EU. I andra delar av världen med stor betydelse för vår varuhandel prioriteras inte giftfrihet lika starkt, vilket försvårar för oss i Sverige att kunna uppnå kretslopp som så långt som möjligt är fria från farliga ämnen.
KEMIKALIELAGSTIFTNINGEN REAcH
EU:s kemikalielagstiftning Reach lägger ansvaret på tillverkarna, och utvecklingen mot bättre information kommer att gå fortare än tidigare. Reach, liksom de allra flesta kemikaliereglerna, är också gemensamt fastställda och harmoniserade för hela EU. Här är Sveriges rådighet särskilt begränsad. Ambitionsnivån kan därmed komma att landa väldigt långt ifrån den svenska formuleringen ”så långt som möjligt fria från farliga ämnen”, eftersom andra länder saknar lika ambitiösa mål som Sverige.
En aktuell uttolkning av Reach kan åskådliggöra detta. Tillverkare är enligt regelverket skyldiga att informera om varors innehåll av farliga ämnen om dessa överstiger 0,1 viktprocent. I sammansatta varor får det stor betydelse om bedöm- ningen görs på hela varans vikt eller enbart på den del där det farliga ämnet är tillsatt. Sverige och vissa andra länder har hittills utan framgång framfört att informationskravet bör tolkas strikt.
SAMBAND MELLAN MILJÖPÅVERKAN OcH HÄLSA
I de fall där det saknas tillräcklig kunskap för att klargöra samband mellan miljö- påverkan och hälsa är möjligheterna till insatser begränsade. Det finns svårigheter i att fastställa hälsoeffekter som är skilda från exponering i tid och rum, både gäl- lande enskilda kemikalier och så kallade kombinationseffekter. Exempelvis har gränsvärden för ett antal farliga ämnen sänkts i takt med att ny kunskap tillkom- mit.
Fortsatt forskning och beaktande av försiktighetsprincipen krävs för att mini- mera hälsoeffekterna av farliga ämnen. I dessa fall bedöms rådigheten att lösa problemen inom svensk politik vara begränsad. Dock kan forskning om dessa samband uppmuntras inom ramen för svensk politik. Rådigheten att påverka läkemedelsspridning i miljön bedöms vara god inom landets gränser och mycket arbete pågår, men Sveriges rådighet att påverka läkemedelsspridningen utanför landets gränser bedöms vara begränsad.
KONSUMTIONSMÖNSTER
Förutsättningarna att påverka svenska konsumtionsmönster bedöms vara relativt goda, då den svenska befolkningens kunskapsnivå om miljöproblemen är förhål- landevis stor och likaså viljan att bidra till en förändring. Sida:s anslag, svenska exportsatsningar, internationella placeringar och investeringar bör intensifieras och fokuseras för att minska miljö- och hälsopåverkan från konsumtion och pro- duktion.
PRODUKTION I ANDRA LÄNDER OcH SVENSK MILJÖPÅVERKAN VIA IMPORT Sveriges agerande när det gäller att påverka under vilka former produkter tillver- kas i andra länder behöver ta hänsyn till EU:s och Världshandelsorganisationen WTO:s regler. Det kan i viss mån begränsa den svenska statsförvaltningens möj- ligheter att fatta beslut på miljöskyddsområdet. Exempelvis får svenska lagar, föreskrifter eller råd från myndigheter inte gynna svenska produkter eller företag på bekostnad av sådana från andra EU-länder. Funktionskrav och informations- insatser med icke-diskriminerande utformning kan dock vara tillåtna. I de fall man kan bevisa att en handelshindrande åtgärd verkligen behövs för att skydda miljön, finns det i vissa fall möjlighet till undantag enligt EU-rätten.
Via EU-arbetet kan Sverige agera för att minska miljöpåverkan inbäddad i vår import från Europa. Här kan vi påverka genom EU:s lagstiftningsarbete, till exempel Ecodesign-direktivet, krav på bästa tillgängliga teknik (BAT), avfalls- direktivet samt Reach. I den pågående revideringen av EU:s handlingsplan för hållbar konsumtion och produktion (som ska vara klar under 2012 eller 2013), finns möjlighet att införa åtgärder och styrmedel för mer hållbar konsumtion. Hittills har framför allt den offentliga konsumtionen behandlats, men den privata konsumtionen är mer än dubbelt så stor inom EU-15 och frihandelssammanslut-
ningen EFTA. Den övergripande målsättningen är att öka utbud och efterfrågan av hållbara produkter. EU:s nya tillväxtstrategi innehåller initiativ för en resursef- fektiv ekonomi och färdplaner för resurseffektivitet, klimat och energi.
WTO:s regelverk bygger på grundprincipen att likartade inhemska varor och tjänster inte får gynnas på bekostnad av importerade sådana. Detta skulle inne- bära en otillåten diskriminering. Principen om likabehandling, liksom andra regler i det internationella handelsregelverket i WTO, påverkar vilka åtgärder som kan vidtas av Sverige för att minska miljöpåverkan inbäddad i importerade varor, det vill säga för att minska miljöpåverkan i det producerande landet. Liksom i EU:s regler finns i WTO:s regler dock möjligheter till undantag från de grundläggande reglerna om icke-diskriminering som kan åberopas bland annat i de fall där han- delshindrade åtgärder införs för att bevara ändliga naturresurser. När WTO:s regelverk och undantagsmöjligheterna tolkas ska hänsyn tas till WTO:s mål om att bidra till hållbar utveckling.